Стоит обратить внимание на то, как этот вопрос решается в
Великобритании, где нет писаной конституции. Учение о двух понятиях закона не смогло пустить здесь столь глубокие корни, как в странах континентальной Европы, потому что особенности исторического развития этой страны выдвинули на первый план различие не между парламентскими и правительственными актами, а между статутом и судебным прецедентом, длительное время являвшегося основным источником права Великобритании. Поэтому здесь закон определяется как формальное постановление относительно какого-либо правила поведения, подлежащего в будущем соблюдению со стороны тех лиц, к которым оно обращено. Уже к концу XVI века было признано, что парламентский акт представляет собой самое авторитетное воплощение английского закона, имеющее преимущество перед королевскими указами и решениями судебных органов. Но статут, будучи писаным законом, имеет то общее с судебным прецедентом, как неписаным законом, что именно суд стоит на его защите. Британские юристы в качестве непременного атрибута закона рассматривают возможность судебного преследования граждан за нарушение его установлений. Поэтому в трудах британских государствоведов встречается определение закона как нормы, защищаемой судами[14].
Правительство в Великобритании не обладает правом издавать законы, однако поскольку существует широкая практика правительственного нормотворчества, английские юристы сделали вывод о том, что все парламентские акты являются законами, но не все законы парламентскими актами. Обосновывается это тем, что за нарушение правительственного акта гражданина можно привлечь к ответственности через суд, а это как раз и указывает на то, что такие акты представляют собой законы.
1.1 Практика делегированного законотворчества в России и зарубежных странах
Юридический словарь определяет делегированное законотворчество как издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, имеющих силу закона. Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.
Формирование законодательства относится к прямой обязанности высших органов государственной власти.
Исходя из определения, данного С.С. Алексеевым[15], закон – это нормативный юридический акт высшего государственного (обычно, представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны. Первичные, изначальные юридические нормы означают, что раньше в правовой системе таких норм не было, либо представительный орган власти объединяет (кодифицирует) разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон касается ключевых вопросов жизни страны в экономической, политической, социальной сферах. Иначе говоря, с закона начинается юридическое регулирование общественных отношений данного рода.
В отличие от закона, правительственные нормативно-правовые акты призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное регулирование всего комплекса общественных отношений, поэтому они занимают важное место в правовой системе.
Говоря о субъектах законотворчества, можно отметить, что Основной закон закрепляет это право за парламентом, отсюда закон – это акт строго определенных, высших по статусу субъектов в государстве, как правило, высшего представительного (законодательного) органа страны или непосредственно народа (в порядке референдума), таким образом, субъектов, являющихся носителями государственного суверенитета. Одновременно Конституции большинства стран закрепляют подзаконный характер актов правительства. Однако это не означает их меньшую обязательность; они обладают необходимой юридической силой, но не имеют такой же всеобщности и верховенства, как законы, доминирующие над всеми иными нормативно-правовыми актами.
В конституционном праве зарубежных стран нет единого отношения к практике делегированного законотворчества. Можно выделить три группы государств, где:
1. Основной закон прямо запрещает законотворческую деятельность правительства (Россия, Мексика);
2. прямо не выражено отношение к делегированному законодательству (например, Великобритания);
3. конституции санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс.
Особого выделения заслуживает косвенное законотворчество, которое будет рассмотрено ниже.
Рассматривая первую группу государств, следует подчеркнуть, что согласно Конституции РФ 1993г. Федеральное Собрание провозглашено представительным и законодательным органом страны. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, ею принимаются законы и передаются на одобрение Совета Федерации, после чего подписываются Президентом. Конституция не предусматривает каких-либо изменений в этой законотворческой цепочке, что позволяет утверждать о неприемлемости прямого делегированного законотворчества и России. Кроме того, в ст. 115 прямо указывается на подзаконный характер актов Правительства.
Заслуживает, однако, внимания тот факт, что в России был период, когда Верховный Совет предоставлял Президенту РФ право издавать указы, не соответствующие действующему законодательству. Данное право было предоставлено постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991г. О правовом обеспечении экономической реформы. Согласно постановлению Президент наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР, а также издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим законодательством, в целях оперативного регулирования хода экономической реформы. В последнем случае проекты этих актов должны представляться в Верховный Совет (а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета) и если он их не отклонит, то указы вступали в силу.
Подобным способом Президент с 1991г. по конец 1993г. пользовался довольно часто. В качестве примеров можно назвать Указы от 16 декабря 1993г. Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы, от 24 декабря 1993г. О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, которые вносили значительные изменения в земельные отношения в стране.
Еще одним государством, конституция которого прямо запрещает делегированное законодательство, является Мексика. Конституция этой страны устанавливает, что ни в каком случае исполнительной власти не могут быть предоставлены полномочия на издание актов, имеющих силу закона.
Как выше указывалось, в Великобритании официально не выражено отношение к делегированному законодательству, поэтому, несмотря то, что законодательные функции принадлежат парламенту, законом может быть предоставлено право министру или другому лицу издавать указания такого рода, которые обычно содержатся в законах. Не существует положений, которые запрещали бы парламенту частично передавать свои законодательные полномочия другим органам, что на практике делалось в недалеком прошлом довольно часто. Уже во время Первой мировой войны правительство на основании Акта о защите королевства 1914г. (статья Об обеспечении государственной безопасности и защите королевства) получило практически неограниченные полномочия на делегированное законотворчество. Еще более обширные права на выполнение законодательных функций получило оно по Акту о чрезвычайных полномочиях в области обороны 1939г., в соответствии с которым на правительство была возложена ответственность за сохранение государственной безопасности и порядка, обеспечение жизненно важных задач.
Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские полномочия делегируются обычно правительству.
Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство.
Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82, Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным, чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля.