Основным, а порой и единственным субъектом, которому передаются законодательные полномочия, выступает правительство. Так, в Конституции Франции это положение закреплено в ст. 38. В ст. 82 (п. 3) Конституции Испании прямо указывается, что законодательные полномочия не могут быть предоставлены иным, кроме Правительства, властям
Интересная ситуация сложилась в Италии. Конституция в ст. 76 закрепляет право парламента делегировать свои полномочия правительству. Однако разд. II Основного закона включает в состав Правительства: а) Совет министров; б) государственную администрацию (как совокупность государственных служащих), а также в) вспомогательные органы (Национальный совет экономики и труда. Государственный совет и Счетную палату). Тем не менее, представляется, что в ст. 76 Конституции под правительством понимается непосредственно Совет министров.
Наиболее либеральной в плане выбора субъектов для передачи ему законодательных полномочий является Конституция ФРГ. Согласно ст. 80 закон на это может уполномочить Федеральное правительство, федерального министра или правительства земель (субъектов федерации). Кроме того, предоставив право на законотворчество одному из указанных выше субъектов, закон может указать на допустимость дальнейшей делегации полномочий, для чего необходимо лишь издание соответствующего постановления первоначальным органом исполнительной власти.
2.3 Утверждение законодательных актов правительства
и требования к ним
Одним из ключевых моментов, связанных с делегированным законодательством, является утверждение актов правительства, принятых в порядке передачи полномочий парламента.
По этому основанию страны, допускающие прямое делегирование, можно разделить на три группы:
1) государства, конституции которых требуют обязательного утверждения таких актов правительства (например, Франция);
2) государства, Основной закон которых обязывает правительство ставить на обсуждение парламента не все акты, а лишь те, которые указаны в конституции (например, ФРГ);
3) страны, где подобного утверждения не требуется (например, Испания).
Согласно ч. 2 ст. 38 Конституции Франции, правительство после принятия законодательного акта, но до истечения прав на законодательствование обязано внести в парламент проект закона об утверждении своего акта. Кроме того, только во Франции парламент рассматривает не сам принятый правительством акт, а лишь закон об утверждении этого акта.
Основной закон ФРГ обязывает правительство или федерального министра выносить на утверждение Бундесрата постановления об основных принципах и тарифах при использовании федеральных железнодорожных сооружений и почтовых, телеграфных, телефонных сообщений, радио, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также постановления, издаваемые на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в одобрении Бундесрата или выполняются землями по поручению Федерации либо в порядке их собственной компетенции. Надо отметить, что закон о делегировании полномочий парламента может обязать орган исполнительной власти ставить на утверждение и другие свои постановления.
Интересная практика сложилась в Испании. Конституция этой страны ничего не говорит об обязанности правительства ставить на обсуждение и последующее утверждение Генеральных Кортесов акты, принятые на основании закона о делегировании законодательных полномочий парламента. На фоне той регламентации, которая рассматривалась выше, подобный момент выглядит несколько странно.
Говоря об утверждении актов правительства, необходимо остановиться на том, кто непосредственно их утверждает (речь идет как о случаях принятия органами исполнительной власти законодательных актов без полномочий, так и при официальном делегировании).
Во Франции (ст. 38 Конституции) акты Правительства утверждаются специальным законом, а законодательная процедура предполагает прохождение проекта через обе палаты парламента:
Национальное Собрание и Сенат. Конституция обязывает Совет министров вносить принятый акт в парламент (ст. 38).
Опять же довольно необычна ситуация в Испании: для декретов-законов, принятых без полномочий, достаточно утверждения Конгресса депутатов (нижней палаты испанского парламента).
Иная ситуация в ФРГ. На основании ч. 2 ст. 80 Основного закона подобная прерогатива передана Бундесрату, т.е. высшему федеральному органу, состоящему из членов земельных правительств.
Анализ конституций перечисленных государств позволяет сделать вывод, что акты об утверждении подлежат промульгации главой государства только в Италии и Франции, где они имеют форму закона.
Акты правительства, изданные на основании права на делегированное законодательство, издаются обычно в форме закона (при этом называться они могут по-разному: законодательные декреты или декреты-законы в Испании, декреты-законы в Португалии, декреты в Италии, ордонансы во Франции и т.п.). Законодательные акты правительства вступают в силу с момента их промульгации и опубликования. Прямо такое положение закреплено только в Конституции Франции (ч. 2 ст. 38), однако исходя из общего порядка вступления в силу законодательных актов, это правило, по-видимому, распространяется и на остальные страны.
Возникает вопрос: могут ли изменяться акты правительства, изданные на основе права на делегированное законодательство, и когда они теряют силу?
Поскольку такого рода акты правительства имеют форму закона, они полноправно входят в национальную систему законодательства. Отсюда любое их изменение должно осуществляться в порядке, закрепленным Конституцией (т.е. предполагаются рассмотрение и утверждение законопроекта об изменениях обеими палатами парламента и последующая промульгация закона главой государства).
Как отмечалось выше, в некоторых государствах акты правительства требуют утверждения парламента. Соответственно при не утверждении эти акты теряют силу. При этом ни в одной конституции не затрагивается вопрос о том, с какого момента теряют силу законодательные акты, изданные правительством (или другим уполномоченным на то органом исполнительной власти). Можно предположить, что указанные акты при не утверждении должны считаться ничтожными с момента их опубликования. Сложность ситуации заключается в том, что с момента опубликования законодательного акта правительства (и соответственно вступления в силу) до рассмотрения его парламентом и вынесения решения может пройти довольно большой срок (например, до 60 дней в Италии, до 30 - в Испании, а во Франции - до окончания срока на законодательствование, который Конституцией не ограничен). Вступление закона в силу означает обязательное исполнение его для субъектов, которым он адресован. Таким образом, за указанный период могут произойти довольно существенные изменения в правовых отношениях.
2.4 Окончание права на законотворчество правительства
Прекращение права правительства на издание актов, имеющих силу закона, возможно по нескольким основаниям:
а) окончание срока, на который правительству были предоставлены законодательные полномочия;
б) выработка текста акта, на что было уполномочено правительство (как, например, в Испании);
в) отставка правительства (в Португалии);
г) отмена парламентом акта о делегировании законодательных полномочий (в Испании);
д) признание акта парламента неконституционным.
Выше уже говорилось о том, что делегирование парламентом своих законодательных полномочий осуществляется с обязательным указанием срока, на который они передаются. Так, согласно французскому Закону от 2 июня 1986г., о котором упоминалось ранее, права правительства на издание актов, имеющих силу закона, должны закончиться через шесть месяцев.
Несколько иначе решается этот вопрос в Испании. Конституция в качестве обязательного условия для делегирования законодательных полномочий называет указание срока их действия (ч. 3 ст. 82). Однако в этой же статье есть интересное положение: «Полномочия исчерпываются принятием Правительством соответствующего нормативного акта». Таким образом, можно сделать вывод, что в Испании делегированное законодательство не есть право органа исполнительной власти законодательствовать в течение указанного срока по определенным вопросам, а представляет собой скорее поручение парламента выполнить конкретное поручение законодательного характера.
Ни одна конституция, кроме Португалии, не дает ответа на существенный вопрос: передаются ли законодательные полномочия правительству как конституционному органу или определенному его составу. В ч. 3 ст. 168 Конституции Португалии этот момент решается определенным образом: «Делегированное законодательство теряет юридическую силу вместе с отставкой правительства, которому оно было предоставлено, с окончанием легистратуры Ассамблей Республики или ее роспуском». Из анализа текста конституций других государств, допускающих делегированное законодательство, напрашивается вывод о том, что вопрос о праве правительства издавать акты, имеющие силу закона, при его отставке решается в каждом отдельном случае конкретно. Так как документ о делегировании полномочий имеет обычно форму закона, парламенту никто не запрещает отменить его при соблюдении обычной процедуры законотворческой деятельности.
Таким образом, передача полномочий на определенный срок не может быть гарантированной, ибо парламент в любой момент может отменить свое решение. Кроме; того, подобная ситуация может возникнуть и при отступлении правительства от рамок, определенных ему парламентом.
Любопытны с этой точки зрения два одинаковых положения, закрепленных в конституциях Испании и Франции. Имеется в виду ситуация, когда законотворчество парламента вторгается в рамки делегированных правительству законотворческих полномочий. Конституция Испании в ст. 84 предусматривает следующее: «В случае если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречит предоставленным законодательным полномочиям. Правительство представляет свои соображения по инстанции. В этом случае может быть представлен законопроект о полной или частичной отмене закона о предоставлении законодательных полномочий». Иначе говоря, если Генеральные Кортесы хотят законодательствовать в сфере, переданной правительству, они должны вывести ее из полномочий органа исполнительной власти. Аналогичное положение закреплено и в ч. 1 ст. 41 Конституции Франции: «Если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение или поправка ... противоречит делегированным полномочиям..., то Правительство может заявить о его неприемлемости».