На основании этого Закона сформировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Однако текст Закона был далеко не совершенен. Концепция местного самоуправления была не до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений[61]. Они отмечали, что «в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:
1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью.
2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.
3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:
- принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
- принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;
- невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
6. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органам местного самоуправления.
7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.
10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур.
12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления».[62]
Эти и ряд других обстоятельств создали предпосылки для принятия нового Закона со старым названием, от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.)[63].
Новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ[64].
В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который был направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения.
При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);
- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.
В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.
Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения.
Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве форм непосредственной демократии определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления[65].
В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственной демократии, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов[66].
Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т.е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа, позволяющего определить волю населения муниципального образования; фиксировании в документах как результат прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявления[67].
Ст. 36 нового ФЗ от 6 октября 2003 г. подтвердила существующий статус главы муниципального образования[68]. Он является не только выборным должностным лицом, но и органом местного самоуправления, обладая такими основными признаками органа, как представительство определенных интересов, в данном случае всего населения муниципального образования, собственной компетенцией, осуществлением деятельности в установленном порядке. Федеральный законодатель в 1995 г. закреплял должность главы местного самоуправления не в императивном, а в диспозитивном порядке. Он рассматривал лишь возможность введения этой должности в муниципальном образовании, делегируя право выбора населению, определяющему целесообразность ее существования. Новый ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления включил главу муниципального образования (ст. 34), определив его наличие обязательным.
Важным элементом статуса главы муниципального образования является способ его избрания: либо всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо посредством избрания представительным органом местного самоуправления. В последнем случае полномочия главы значительно ýже. Отсутствует право вето, окончательное слово при формировании администрации принадлежит представительному органу, как и решение вопроса о руководителе администрации, т.е. глава муниципального образования абсолютно подконтролен избравшему его представительному органу, который может в любое время лишить его полномочий. Такой глава будет «слабым». Деление на «слабого» и «сильного» главу муниципального образования в зависимости от процедуры выборов носит необязательный характер. Но степень юридической силы их актов будет зависеть от степени легитимности главы.