«ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ»
Вопрос 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
Государство располагает разветвленной системой органов власти, среди которых ключевую роль играют органы законодательной (парламент), исполнительной (глава государства, правительство), судебной (система судов, выполняющая контролирующие функции) и местной власти. Именно эти органы олицетворяют разделение властей, осуществляют реальное управление государством. Они должны быть независимы и уравновешиваемы друг другом.
Парламент(англ. parliament, от фр. parler - говорить) - высший представительный и законодательный орган государства. Впервые он был образован в XIII веке в Англии.
В 1215 году по требованию восставших феодалов король Иоанн Безземельный подписал Великую хартию вольностей, в которой среди прочего содержалось положение о выборном представительном органе, но работу английский парламент начал лишь в 1265 году (когда лидер мелких феодалов – рыцарей – и городской верхушки Симон де Монфор в поисках союзников для борьбы с баронской олигархией собрал парламент). На роль родины самого древнего парламента претендует Исландия, где еще в XI веке он существовал под открытым небом – Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали решения. Такое название носит и современный парламент этого государства. Вначале в Англии был однопалатный парламент, а с середины ХIVв. он стал двухпалатным. Реальное значение как законодательное собрание он приобрел после буржуазных революций ХVII - XVIII вв.
Парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. В Великобритании, Франции, Италии и некоторых других странах называется парламентом; в США и странах Латинской Америки - конгрессом; в Швеции – риксдагом; Норвегии – стортингом; Польше – сеймом; Израиле – Кнессетом; России, Германии - Федеральным собранием.
Встречаются различные классификации парламентов.
По структуре парламенты бывают одно- и двухпалатными. Однопалатные парламенты как правило, в небольших унитарных государствах (Дании, Греции, Швеции, Финляндии и др.).
Двухпалатные парламенты имеют место в федеративных и более крупных государствах - в США (Палата представителей и Сенат), Германии (бундестаг и бундесрат), Великобритании (Палата общин и Палата лордов), Франции (Национальное собрание и Сенат), России (Государственная дума и Совет Федерации) и других странах. Верхняя и нижняя палаты имеют ряд отличий:
а) нижняя палата всегда формируется путем прямых выборов, а верхняя - как по принципу избрания (США, Польша, Италия, Индия, Франция и др.), назначения главой государства (Канада, Иордания и др.), частичного избрания и назначения (Бутан, Мьянма), наследования (Великобритания);
б) верхняя палата, как правило, имеет более продолжительный срок полномочий (США - верхняя 6 лет, нижняя 2 года, во Франции соответственно 9 и 5 лет);
в) в верхнюю палату возрастной ценз более высокий (в Японии, Индии, России, США - 30 лет; Франции – 35; Бельгии - 40), а в нижнюю практически во всех странах -21 год.
г) по количеству верхняя палата меньше. Например, нижняя палата парламента Франции состоит из 487 депутатов, а верхняя - из 274, Исландии соответственно из 40 и 20, Бельгии в палате представителей 212, а сенате - 178 членов, в Российской Федерации на 450 депутатов Государственной Думы приходится 178 членов Совета Федерации. Оптимальное соотношение приблизительно 2:1 или 5:3.
По устройству высшей государственной власти выделяют четыре группы или модели парламентов.
Первая модель характерна для парламентских республик и парламентских монархий. Парламенты работают нa основе принципа парламентского ответственного правления и им предоставлено право вотума недоверия правительству, т. е. право отправлять последнее в отставку (Великобритании, Италия, ФРГ, Австрия, Болгария, Венгрия, Нидерланды и др.).
Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия правительству, а исполнительная власть не вправе распускать парламент. Но одновременно действует механизм сдержек и противовесов властей. Классическая модель такого парламента существует в США:
Третья модель парламента встречается в странах, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. В этих государствах парламент наделен правом вотума недоверия правительству, но может быть в свою очередь распущен президентом. Классическим примером такой модели является Франция.
Четвертая модель - парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль («консультативные парламенты»). Основные решения принимаются не парламентом, хотя они и имеются. Такая модель существовала и в бывшем СССР.
Для того чтобы работать эффективно, парламент не должен быть многочисленным. Считается оптимальным, если 1 миллион населения представляют от 9 до 17 депутатов. В парламентах Японии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 миллиона жителей представлено соответственно 6,2; 9,2; 11,4; 15,2; 16,5 избранников.
Компетентность депутатов - важное, но не единственное условие для эффективной работы парламента. Представляется важным, чтобы его работа была организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой-либо другой деятельностью.
Заседания палат в полном составе проводятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум (лат. quorum- достаточное присутствие). Обычно он составляет, если в парламенте присутствует не менее 2/3 депутатов (в т.ч. в РБ). Однако есть различные варианты. Так, в индийском парламенте он составляет 10% от его численности, в английской палате общин - 40 человек, а в палате лордов - 3 человека, хотя общее количество её членов составляет более 1200 человек.
Для большей эффективности и упорядоченности законотворческой деятельности парламент структурирован:
1) комиссии или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (например, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по международным делам, по парламентской этике, по экономическим вопросам и т.д.).
2) фракции(фр. fraetion - разламывание - организованная по политическим интересам группа). Они объединяют в своем составе депутатов, избранных от определенной партии. Если же группа малочисленна, то она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Она участвует в формировании органов палаты (в частности, постоянных комиссий). С политическими фракциями спикер консультируется по вопросам деятельности палаты. Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие ее представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.
3) председатель (в англоязычных странах - спикер) парламента. Обсуждение законопроектов предполагает столкновение различных точек зрения, конфликтные ситуации. Внести упорядоченность, координировать действия различных политических сил призван председатель парламента.Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты и, кроме функции председательствующего, представляет ее во взаимодействии с другими органами, следит за расходованием финансовых средств палаты, за работой ее административного аппарата.
Члены обеих палат имеют парламентские привилегии:
1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом;
2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.
Основные функции парламента:
I. Законотворческая. Выделяют четыре стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива - это внесение проекта закона на рассмотрение парламента. Правом законодательной инициативы обладает глава государства, правительство, депутаты.
2) обсуждение законопроекта в комиссиях и на пленарных заседаниях палат.
Осуждение законопроектов на пленарном заседании происходит, как правило, публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя же палата его одобряет, изменяет либо отклоняет. Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы:
а) «суварикоми», когда часть из них преграждает вход в зал другим депутатам;
б) «бойкот» - отказ от мандатов, от присутствия на заседаниях;
в) «гильотина» - приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию;
г) «флибустьерство» - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии);
д) «кенгуру» - обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству;
е) «челнока» - при двухпалатной структуре парламента, если законопроект рассматривается обеими палатами, его отправляют из палаты в палату и обратно. Чтобы избежать этого, представители двух палат (согласительная комиссия) вырабатывают приемлемый проект.
3) принятие законопроекта палатой. Голосование в парламенте обычно личное, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать свой голос другому члену палаты.
4) промульгация (от лат. promulgatio - публичное объявление). Она включает в себя подписание законопроекта президентом и его опубликование.