e. автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудников государства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствии с законами и статутами;
Теперь перейдем к вопросу: «Как разрабатываются статуты?». В своей статье «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» Жозеф Мирия Кастелла Андрю в зависимости от того, кто этим занимается, выделяет четыре группы статута:
1. статуты, разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (пример Сеуты и Мелии);
2. статуты, разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступали за получение автономии, а затем принятые испанским парламентом (статуты автономных сообществ «медленного пути»);
3. статуты, разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренные избирателями, проживающими на этих территориях (статуты автономных сообществ «быстрого пути»);
Согласно Конституции Испании после одобрения ходатайства о предоставлении автономии, предусмотренной пунктом 2 ст. 143 КИ и пунктом 1 ст. 152 КИ, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избирательных округов, которые входят в состав территории, стремящейся к автономии, для того, чтобы образовать ассамблею. Ассамблеей разрабатывается проект национального или регионального статута, который после принятия парламентарием, направляется в конституционную комиссию Конгресса, для его последующего рассмотрения вместе с делегацией от представляющей проект ассамблеи, с целью достичь согласия по окончательному проекту. В случае достижения такого согласия, текст проекта выносится на референдум в провинциях, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия статута в каждой провинции большинством голосов, то он вносится в Генеральные кортесы, где на пленарных заседаниях принимается решение о статуте путем голосовании по ратификации. Принятый статут подписывается Королем и обнародуется как закон. Если же согласия не было достигнуто, то проект статута вносится на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроекта. Принятый ими текст выносится на референдум избирателей провинций, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия в каждой провинции большинством голосов, статут подлежит подписанию и опубликованию в установленной порядке.
Следует заметить, что в момент разработки статута автономного сообщества, как такового, еще не существует.
Взаимоотношения автономных статутов с другими автономными законами строятся на принципе иерархичности.
Статут, как любая юридическая норма, подчиняется конституции, поэтому их взаимоотношения основываются на принципе иерархии, также следует подчеркнуть сотрудничество между статутом и конституцией. Это появляется в том, что последняя не конкретизирует распределение полномочий. Доктрина и конституционная юриспруденция называет подобные нормы «блоком конституционности». Многие ученые определяют сумму конституции и статутов как «тотальную конституцию».
Согласно Конституции Испании статутами автономий предусматривается следующая институциональная организация:
1) законодательное собрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства;
2) глава исполнительной власти (председатель правительства);
3) правительственный совет, выполняющий исполнительные и административные функции;
Парламент автономной области занимает одно из ведущих мест в системе органов власти и управления. Парламент – это сравнительно новое явление, так как в истории страны только в годы второй республики существовал подобный орган в Каталонии.
Парламент автономной области – однопалатный орган, во главе которого стоит президиум (mesa), которым руководит председатель, избираемый депутатами. Представительный орган располагает своим собственным регламентом, уставом его персонала и собственным бюджетом. Статуты в отношении парламентов устанавливает две формы их работы – пленарную и в комиссиях.
Согласно Конституции Испании он избирается путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства, сроком на 4 года. Он гарантирует представительство различных районов территории. Избирательный округ, как правило, провинция. Депутаты парламента пользуются парламентским иммунитетом, мандат депутата автономий области не является императивным.
Компетенция парламента автономной области традиционна для представительного учреждения автономной области с той существенной поправкой, что действует в масштабе одной автономной области. Выделим некоторые особенности парламента:
a. право законодательной инициативы принадлежит каждому депутата парламента (ст.27 п.4 Статута Басков, ст.32 п.6 Статута Каталонии и т.д), тогда как в кортесах - это делает группы депутатов или парламентские группы;
b. может делегировать право принятия актов, имеющих силу закона, правительству;
c. уполномочен назначать сенатора, представляющих область в Сенате, а также избирает (или назначает) главу правительства автономной области;
d. контроль за деятельностью правительства осуществляется с помощью вопросов (ruegos), запросов (preguntas), интерпелляций и резолюций порицания (mocion) в рамках пленума и комиссий парламента;
Глава исполнительной власти занимает в системе органов региональных сообществ ведущее место. Он избирается[15] из членов парламента области и назначается на пост королем. По существу он является единоличным носителем власти.[16]
Президент руководит правительственным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и представителем государства в нем.
В сфере его компетенции следует выделить его полномочия в области законодательства: принимает участие в реализации права законодательной инициативы, статутами он уполномочен обнародовать законы, принятые в парламенте регионального сообщества, на что отводится двухнедельный срок.
За президентом остается последнее слово при определении задач правительства и выборе средств и методов их выполнения. Глава правительства единолично назначает и смещает всех членов правительства. Некоторые статуты закрепляют за ним право делегировать ряд своих полномочий любому советнику (consejerо), однако не оговариваются условия при которых такая передача может произойти. У него есть также такое полномочие как инициатива созыва чрезвычайной сессии парламента, но иногда она представлена в статуте как инициатива правительства.
Как указано в ряде статутов, «правительство – это коллегиальный орган управления с исполнительными и административными функциями»[17]. Называется этот орган чаще всего правительством, но встречаются и иные наименования: исполнительный совет в Каталонии или совет (junte) в Андалусии. Самое интересное, что статуты уделяют мало внимания определению структуры, компетенции и формы деятельности исполнительного органа, отсылая к специальным законам о правительствах, которые должны быть изданы в автономных областях. Однако в статутах встречаются положения, касающиеся места пребывания правительства, например, «Резиденция (Исполнительного) Совета находится в городе Барселоне, а его органы, службы и подчиненные подразделения могут размещаться в разных населенных пунктах Каталонии, исходя из принципов децентрализации, деконцентрации и координации функции».[18]
Правительство формируется президентом (глава исполнительной власти автономии), который единолично назначает и смещает советников (члены правительства), что, как я уже упомянула, доказывает единоличный характер власти президента. Число советников (consejeros)колеблется от 10 до 15.
Следует заметить, что в компетенцию правительства входит широкий круг вопросов, зафиксированных в различных актах, начиная от Конституции и статутов, заканчивая специальными законами об органах исполнительной власти в сообществах. Здесь мы можем выделить право законодательной инициативы, осуществляемое в форме подачи в президиум парламента проектов, также оно может выступать с инициативой реформы статута. Очень важно выделить, что в целях поддержания безопасности в областях расширенной автономии могут быть созданы свои полицейские формирования, командования которыми возлагается на правительство. В отдельных статутах регулируется допустимость введения общегосударственных полицейских формирований на территории области. Например, «в Статуте Страны Басков правительство уполномочено обратиться к центральным органам власти с требованием ввести на свою территорию подразделения государственной полиции».[19]
Я считаю, что также стоит уделить небольшое внимание муниципалитетам и выяснять каким образом происходит управление на данной территории и какими органами оно осуществляется.
Органами муниципалитета являются алькальд, пленум муниципального совета (elAyuntamientoenPleno) и муниципальная комиссия правительства. Муниципальной совет осуществляет свою юрисдикцию над муниципалитетом и имеет характер корпорации публичного права. Советник избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного и тайного голосования. Алькальды избираются советниками или жителями муниципалитета. Алькальд является одновременно главой администрации, председателем муниципального совета и по отношению к центральной власти является делегатом Правительства.
Одним из спорных вопросов при разработке Конституции Испании и Автономных статутов, на мой взгляд, является вопрос о разграничении предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями, так как от того какой объем прав, свобод и функций получает регион порой зависит стабильность социальной обстановки в стране.