2. Понятие органа исполнительной власти
Из части 1 статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. Но в статье 107 закреплено положение, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, должно отражаться на характере и определении органа исполнительной власти. В современной научной и учебной юридической литературе встречаются различные точки зрения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин считает, что орган исполнительной власти - это часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования [16, с. 67]. Однако, данное определение не раскрывает специфических черт органа исполнительной власти, а указывает лишь на признаки, характерные только для органа государства в целом.
Наиболее удачным, на мой взгляд, является определение Б.Н. Габричидзе. Он дает следующее определение органа исполнительной власти. Орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства, осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности [5, с. 373]. В нем наиболее полно раскрыты характерные особенности органов исполнительной власти. Давая характеристику органу исполнительной власти, совершенно верно и обоснованно, привязать его в первую очередь не к органу государственного управления и, соответственно, к государственному управлению, а именно к исполнительной власти и соответственно к органу государства. Однако, утверждение о том, что орган исполнительной власти действует только в сфере данной власти не бесспорно, так как осуществляя административную юрисдикцию орган исполнительной власти в определенной мере «вторгается» в судебную власть.
Представляется, что основнымипризнаками органа исполнительной власти являются следующие:
1) орган государства;
2) составная часть механизма (системы) исполнительной власти;
3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера;
4) применяет присущие ему формы и методы деятельности совершенно верно и обоснованно[8, c. 93].
Именно эти четыре признака, по мнению В. Н. Дубовицкого, и следует выделять. Первых два признака являются определяющими, главными, из которых следуют уже иные признаки. Приведенные признаки позволяют разграничить понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления».
Орган исполнительной власти - это всегда орган государства и орган государственного управления, в то время как не всякий орган государства и орган государственного управления являются органом исполнительной власти. Категории «орган государства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «орган исполнительной власти». Так, к органам государства относятся не только органы исполнительной ветви власти, но и органы законодательной, судебной, контрольной власти. Во-вторых, понятия «орган государства» и «орган государственного управления» также не совпадают, так как не каждый орган государственного управления является органом государства. Например, комитеты, управления, отделы местных органов управления, администрации государственных предприятий, организаций и учреждений, хотя и относятся к органам государственного управления, но не являются органами государства. И, в-третьих, правовое положение органов исполнительной власти в отличие от органов государственного управления во многом предопределяется тем, что они в своей основе в большей степени становятся органами политического руководства, проводящими государственную политику в определенных сферах и областях.
Итак, органом исполнительной власти является составная часть механизма исполнительной власти; действующая в сфере исполнительной власти; выступающая по поручению и от имени государства; осуществляющая деятельность исполнительно-распорядительного характера; обладающая собственной компетенцией и структурой.
3. Система органов исполнительной власти в Республике Беларусь
3.1 Система и структура органов исполнительной власти
В философских словарях понятие «система» определяется как объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места; как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство [28, с. 584].
«Структура» - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение объекта, обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; основная характеристика системы, ее постоянный аспект[8, с. 629]. По мнению В.Н. Дубовицкого, «в данном определении понятия структуры указание на внутренние устойчивые связи и то, что они обеспечивают целостность объекта и своего рода тождественность самому себе, а главное указание на постоянный характер связи системы и структуры не являются совершенно верными. Подобное ограничение излишне, так как в ряде отраслей знания, в том числе и в правоведении, рассматриваются объекты с переменной, нестационарной структурой»[2].
В настоящее время в юридической литературе нет единого понимания терминов «система органов» и «структура органов» [21, с. 132]. По замечанию В.С. Прониной, увлечение некоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принципов сложившихся наименований в законодательстве стали использовать понятие «структура органов» и для характеристики природы органов и даже для определения целых систем органов, хотя ранее юристы правильно использовали этот термин для определения внутреннего строения какого-либо органа, при установлении его структурных подразделений и соответственно при определении общего штатного расписания органа [20, с. 32]. Понятие «система органов», с точки зрения юридической, более точное и рассматривается как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных общей функцией, а «единая система» предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных объектов управления, подведомственных соответствующему центру (министерствам, госкомитетам, ведомствам).
Структура органов исполнительной власти - это перечень конкретных органов, относящихся к этой ветви власти и действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности.
Система органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов исполнительной власти, установленных законодательством, имеющих свое специальное назначение (осуществление деятельности исполнительного и распорядительного характера), организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и однородных по своей природе управленческих функций. При характеристике системы органов исполнительной власти в отличие от их структуры главным является не перечень органов исполнительной власти, а формы этих органов (министерства, государственные комитеты, агентства и т.д.), которые также имеют подчиненные им системы и структуры органов [25, с 53]. Структура органов исполнительной власти характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени.
Структура органов исполнительной власти более подвижна, чем их система и может неоднократно изменяться в течение деятельности, например, одного правительства. Так, одни министерства, государственные комитеты или иные ведомства, подчиненные правительству, могут создаваться, другие - преобразовываться, третьи - ликвидироваться.
Поскольку для системы органов исполнительной власти на первый план выходит «структура форм» органов, то для ее характеристики и определения факторов необходимо в большей мере учитывать политико-правовую концепцию построения государства в целом и взаимосвязь между его органами в частности. Иначе говоря, при определении системы органов исполнительной власти следует учитывать такие основы формирования государства и его органов, как тип государства, формы организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношения с индивидами как субъектами права, государственного устройства и политического режима. Следовательно, поскольку понятие системы органов исполнительной власти носит «стратегический характер» по отношению к структуре, то и определяющие ее факторы имеют более объемный по теоретическому содержанию масштаб.
Тем не менее, грань отличия между системой органов и ее структурой в определенной мере относительна. Конечно, в систему органов исполнительной власти включается ее структура, которая состоит из форм органов, которые в свою очередь, являясь системой (например, система государственных комитетов), включает структурные элементы, которые представляют собой их конкретный перечень, т.е. частей этой системы. То же относится и к таким структурным элементам системы органов исполнительной власти, которые являются низовыми звеньями в ее структурной иерархии. Так, в качестве системы может выступать конкретная местная администрация района в любом городе Беларуси, в структуру которой входят: руководство местной администрации (глава администрации, его заместители, управляющий делами), управления, отделы, комитеты [25, с. 37]. Вместе с тем сами местные администрации являются структурным элементом как системы местных органов исполнительной власти, так и системы исполнительных органов Республики Беларусь в целом.