Соотношение понятий «система» и «структура» укладывается в рамки философских категорий «часть и целое», выражающих отношение между совокупностью предметов и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у совокупности новых (интегративных) свойств и закономерностей, не присущих предметам в их разобщенности. Благодаря этой связи образуется целое, по отношению к которому отдельные предметы выступают в качестве ее частей [28, с. 735]. Таким образом, будет не верным понимать систему органов исполнительной власти как перечень этих органов, являющихся элементами как структуры, так и самой системы.
Иногда правотворческому органу с позиций юридической техники довольно сложно объединить различные по форме и видам органы исполнительной власти и тогда он, исходя из соображений стройности, выделяет их отдельной частью, обозначая как «иные органы исполнительной власти». При таком подходе форма носит более общий характер, но, как правило, отражает определенный иерархический срез разновидовых органов в системе исполнительной власти.
Сказанное позволяет прийти к выводу о том, что при определенной взаимосвязи таких понятий, как «структура», «система», «форма», «вид», «перечень» их следует различать и соответственно разграничивать применение по отношению к органам исполнительной власти.
Довольно сложно решить вопрос о юридической природе органов государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Президенту Республики Беларусь. Задачи, функции и полномочия Президента Республики Беларусь столь многообразны и сложны в силу возложенных на него обязанностей в политической сфере, в экономической и социальной областях, в иных отраслях и направлениях государственной деятельности, что для их реализации необходим соответствующий аппарат или соответствующие органы. Поэтому значительный объем работы Президент осуществляет через органы государственного управления (структурные подразделения), образуемые им и подчиненные непосредственно ему. Следует согласиться с А.Н. Крамником в том, что данные органы государственного управления построены по функциональному признаку, имеют надведомственные полномочия внешнего качества, а сам термин «аппарат» в рассматриваемом случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность, например, с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов и по правовому статусу, находящемуся на более высокой ступени [11, с. 310].
Поскольку исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - центральный орган государственного управления (часть 1 статьи 106 Конституции), которое «руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти» (абзац 2 статьи 107 Конституции), то логично, чтобы ряд функций и соответственно органов государственного управления должны находиться «под руководством» Совета Министров Республики Беларусь. Конституционные положения в целом и в частности пункт 7 статьи 84 Конституции (Президент определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства), предоставляет Президенту широкие возможности определять не только структуру, но и систему органов исполнительной власти.
3.2 Классификация органов исполнительной власти Республики Беларусь
Классификация - это определение места в системе любой единицы (объекта), а тем самым установление между ними наличия некоторых связей [28, с. 523].
Каждая социальная система, в том числе и система органов исполнительной власти в Республике Беларусь, выступая по отношению к окружению как единое целое, в той или иной мере детерминирует действия входящих в нее элементов (групп, индивидов, органов и т.д.). Эта детерминация проявляется в классификации органов исполнительной власти.
Как известно, в научной классификации свойства объекта должны быть поставлены в функциональную связь с его положением в определенной системе. Различают искусственную и естественную классификации. В основе искусственной классификации, как правило, лежат несущественные признаки. Вариантом искусственных классификаций являются различные вспомогательные классификации типа алфавитных указателей и т.д. В естественной классификации, которая называется систематикой, максимальное количество существенных признаков объекта определяется его положением в системе и предполагается нахождение значимого критерия для разграничения. При этом естественные классификации часто рассматриваются как шаг на пути создания содержательно обоснованных типологий.
Отталкиваясь от таких существенных признаков, как единство системы и ее целостность, качество иерархических вертикальных взаимосвязей и соподчиненность уровней и звеньев исполнительной власти, факторы функциональной общности, единые во многом принципы построения и деятельности составных частей, элементов рассматриваемой системы и др., необходимо все же классифицировать органы исполнительной власти Республики Беларусь, хотя и не исключено, что классификация вряд ли будет носить исчерпывающий и бесспорный характер в силу указанных сложностей.
Органы исполнительной власти, как органы государства в целом, так и органы государственного управления, в частности, можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от организационного устройства, организационных форм, характера компетенции, способа образования, порядка решения подведомственных вопросов и т.д. В зависимости от критерия, который положен в основу классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти Республики Беларусь.
1. По организационно-правовым формам различаются:
а) Президент;
б) Правительство - Совет Министров;
в) министерства;
г) государственные комитеты;
д) исполнительные комитеты;
е) администрации районов в городах [26, с 144].
Организационно-правовые формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных дел. Эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.
Президент Республики Беларусь осуществляет государственную власть в качестве Главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Определяя внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивая преемственность и взаимодействие органов государственной власти и осуществляя посредничество между ними (части 1, 2 статьи 79 Конституции), он организационно не входит в систему какой либо ветви государственной власти, но основной удельный вес полномочий и их характер позволяет отнести его к особым органам исполнительной власти.
Министерство, государственный комитет - республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику и осуществляющий регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующий деятельность в этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь[3]. Из данного определения можно сделать два вывода: во-первых, министерства и государственные комитеты проводят «государственную политику», и, во-вторых, не проводится различие между министерством и государственным комитетом по характеру компетенции, т.е. они могут быть как отраслевыми, так и функциональными (межотраслевыми).
2. Учитывая территориальный масштаб деятельности органов исполнительной власти, их можно классифицировать на:
а) общереспубликанские;
б) местные [4, с 176].
И первые, и вторые включают в себя большое и неоднородное количество органов. К общереспубликанским (общегосударственным) органам относятся две группы органов исполнительной власти: центральные (Правительство — Совет Министров Республики Беларусь) и республиканские (министерства, государственные комитеты). Данные органы именуются в Конституции (ст. 106) и законодательстве соответственно «центральный орган государственного управления» и «республиканский орган государственного управления».
Местными органами исполнительной власти являются те, которые свою деятельность распространяют на соответствующую административно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. В Конституции Республики Беларусь они именуются «местное управление» и «местные исполнительные и распорядительные органы».
3. В зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы исполнительной власти:
а) общей;
б) отраслевой;
в) межотраслевой (функциональной;
г) специальной компетенции [5, с. 655].
Органы исполнительной власти, общей компетенции осуществляют руководство на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности государственного управления. К органам исполнительной власти общей компетенции относятся Совет Министров -Правительство Республики Беларусь, исполнительные комитеты местных органов управления и местные администрации районов в городах. Органы общей компетенции являются коллегиальными.
Органами исполнительной власти отраслевой компетенции являются те, которые проводят государственную политику и осуществляют регулирование и управление порученными им отраслями хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. К органам исполнительной власти отраслевой компетенции относятся только республиканские органы государственного управления, т.е. ряд министерств и государственных комитетов.