Приведем дословно компетенцию министерства образования РФ:
Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.[9]
Иные центральные органы (не министерства) сейчас представлены государственными комитетами, федеральными службами, надзорами, комиссиями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Их руководители, кроме тех, которые относятся к «силовым» ведомствам, назначаются Правительством. Все руководители рассматриваемых органов в состав Правительства не входят.
Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним в Конституции РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ.
Предельная численность и фонд заработной оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Федеральные службы, руководство которыми принадлежит Президенту (в основном – это «силовые» службы):
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)(в ред. Указа Президента РФ от 28.07.2004 N 976)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Остальные федеральные службы и агентства подведомственны Правительству РФ.
Федеральную службу России возглавляет руководитель, российское агентство – генеральный директор, федеральный надзор России – начальник.
Государственные комитеты и федеральные комиссии основные решения — межведомственного значения — принимают коллегиально. А в рамках такого ведомства их руководитель — председатель — осуществляет единоначалие.
Федеральные службы, надзоры, российские агентства построены на основе единоначалия.
Рассмотрим сферу компетенции федеральных служб на примере Федеральной антимонопольной службы и федеральной службы по надзору в сфере образования и науки:
Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности. Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются:
а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон "О рекламе"[10].
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;
б) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях;
в) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
г) рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации;
д) рассмотрение вопросов присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, а также лишения (восстановления) указанных ученых званий, вопросов присуждения ученых степеней доктора наук и кандидата наук и выдачу соответствующих дипломов установленного образца;
е) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности.
Как уже было сказано, помимо федеральных служб в системе федеральных исполнительных органов существуют федеральные агентства. Рассмотрим их полномочия и функции на примере федерального агентства по образованию:
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики. Федеральное агентство по образованию в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) организацию деятельности образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по оказанию государственных услуг в области образования;
б) организацию повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
Таким образом, в системе федеральных исполнительных органов существует разделение полномочий между федеральными агентствами и федеральными службами: если первые выполняют организационную работу соответствующих ведомств, то вторые осуществляют контрольно-надзорные функции.
Вопрос о наименовании видов в структуре федеральных органов исполнительной власти и зачислении в какой-либо определенный вид той или иной организационно-правовой формы исполнительной власти трудно признать окончательно решенным. Очевидно, что название государственного органа должно отвечать определенным требованиям:
- единство формы и содержания – название должно соответствовать функциям и полномочиям ведомства; должно четко указывать на вид организационно-правовой формы; быть кратким и ясным.
В связи с этими требованиями возникают неувязки в системе современных органов исполнительной власти. Так, в нормативных актах министерство определяется как орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой деятельности. Но сфера деятельности в административно-правовой терминологии связывается с деятельностью органов межотраслевого управления (госкомитетов). Таким образом, функции государственных комитетов и министерств требуют более точного определения или разграничения.
В заключение необходимо отметить, что в руководстве исполнительной властью Президенту принадлежат самые важные полномочия. Правительство ему подчинено полностью: Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент — глава исполнительной власти в России. Государственная власть, в особенности – исполнительная, должна быть сильной не только в центре, но и в субъектах Федерации, независимо от того, кто руководит правительством: президент или парламент.
В работе рассмотрена структура российского правительства и системы федеральных исполнительных органов власти; в соответствии с действующим законодательством обозначены их основные функции. Очерчен круг вопросов, касающихся взаимоотношений властных структур.
Административная реформа, которая продолжается в настоящее время, направлена именно на усиление позиции центральных органов власти на местах. Создание последовательной отлаженной вертикали исполнительной власти – цель этой реформы. Нельзя не заметить, что исполнительные органы имеют довольно громоздкую структуру. Это является недостатком системы управления, на что указал Президент. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительства и его органов ни более компактным, ни эффективным. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 г. до более миллиона в настоящее время»[11].