Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования.
Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.
Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной службе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).
Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной службы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”) — к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.
На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинства субъектов РФ. Так, в ст. 4 Закона “О государственной службе Челябинской области”[29] прямо записано: “ Правовое регулирование государственной службы Челябинской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "Об основах государственной службы в Российской Федерации", иными законами Российской Федерации, Уставом Челябинской области, настоящим законом, а также принятыми на их основе областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области.
В вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ориентиром для регионального правотворчества.
Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституционными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и административные должности, что более соответствует мировой практике.
Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации базового принципа государственной службы любого федеративного государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная типология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-структурные предпосылки государственной целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении основных институтов государственной службы, говорить о целостности не приходится.
Различие двух подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству
Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.
Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслужбы субъекта Федерации:
• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;
• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;
• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;
• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных началах обеими ветвями власти.
Как видим, разброс организационных форм управления государственной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта:система управления государственной службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.
Суммируя практику законодательного регулирования государственной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления от норм федерального законодательства:
• введение собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;
• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации, служащие органов местного самоуправления);
• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;
• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать собственными законодательными актами вопросы, регламентация которых отнесена к компетенции федеральных законов;
• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;