Во время войны управление государством значительно изменилось. Вся полнота власти перешла к руководству военных округов и генерал-губернаторам, что практически полностью парализовало губернскую систему управления. Император, взявший на себя командование войсками, фактически устранился от управления государством, что привело к «чехарде министров» в ведущих ведомствах и, как следствие, потере Советом министров управления над страной. Два надежнейших механизма управления Государством фактически не функционировали. Вместо этого в условиях чрезвычайного положения были созданы военно-промышленные комитеты, ротировавшие различные сферы жизни государства в интересах фронта. Обилие этих комитетов вносило дополнительную дезорганизацию.[42, с.250]
К тому времени достаточно большие полномочия получили автономные региональные образования в составе Российской империи. Во время войны их органы власти стали источниками сепаратизма. Завершающим аккордом государственного развала стал роспуск IV Государственной думы, последовавший 25 февраля 1917г
Февральская революция ускорила агонию Государственной думы, 27 февраля частное совещание думы (около 200 чел.) избрало Временный комитет, который взял на себя полномочия главного исполнительного органа в столице. Важнейшим его шагом было создание Временного правительства. Дальнейшее существование Государственной думы и ее ликвидация объясняются несоответствием юридического статуса, политической роли этого органа той ситуации, которая сложилась в стране. Частные совещания Государственной думы трансформировались в Совет общественных деятелей, что означало окончательное правовое вырождение думы, превращение ее из законодательного в чисто общественный орган. В мае 1917 г. Временным правительством была упразднена назначаемая часть Государственного совета, 6 октября был официально провозглашен роспуск обеих палат думы.[20, с.80]
Политическая культура российского общества подразумевала под властью самодержавие, поэтому Временное правительство превратилось в высший орган государственной власти в сфере законодательства, контроля и управления, подменив собой Государственную думу и подчинив себе Сенат, Синод и Особые совещания. Ликвидация самодержавия, игравшего интегрирующую роль в российской государственности, и Государственной думы — общенационального представительного органа, двоевластие, задержка с созывом Учредительного собрания привели к кризису власти, выразившемуся в создании трех коалиционных правительств: 5 мая, 24 июля, 25 сентября 1917г. В партийном отношении наблюдался процесс усиления в правительстве социалистических партий.
Министерство императорского двора и уделов было упразднено, кабинетские и удельные земли передавались в Министерство земледелия, предприятия — в Министерство торговли и промышленности, здания и сооружения — в Министерство внутренних дел.
Министерство внутренних дел претерпело радикальные преобразования: были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление по делам печати; Департамент полиции был переименован в Главное управление по делам милиции, в составе которого осведомительный отдел фактически занимался политическим сыском. Разведка и контрразведка объединялись с армейской и передавались Главному управлению Генерального штаба, уголовный розыск был предан в Министерство юстиции, в столице в июле было создано Управление уголовного розыска. В марте 1917 г. в министерстве был открыт отдел по делам местного управления и создано Особое совещание по местной реформе, занимающееся подготовкой реформ самоуправления.[20.с.83]
При Министерстве юстиции была создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию должностных преступлений бывших министров и других высших должностных лиц (председатель Н. К. Муравьев). Комиссия функционировала до Октябрьского переворота, некоторые допросы (руководителей политического сыска, приближенных Николая II) носили сенсационный характер. Однако арестованные не были преданы суду, главным наказанием являлось моральное осуждение.
В марте 1917 г. при Временном правительстве было образовано Юридическое совещание (председатель Ф. Ф. Кокошкин) для обсуждения «вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного строя». Совещание подготовило ряд проектов, обеспечивающих сохранение правовых традиций и юридической практики. Одним из наиболее значимых был проект «Об организации исполнительной власти при Учредительном собрании», где Учредительному собранию предлагалось избрать временного президента республики, который являлся бы главой государства и правительства.[20 с.84]
В марте 1917 г. было образовано Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Однако переговоры с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов о его составе затянулись на два месяца, и первое заседание особого совещания состоялось 25 мая. В июне было решено назначить выборы в Учредительное собрание на 17 сентября. В августе начала работать Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия. Составление списков избирателей в основном завершилось в сентябре, выборы были перенесены на ноябрь, что явилось принципиальной ошибкой, имевшей огромные негативные последствия для Временного правительства.
Резкое ухудшение социального положения в стране, конфронтационные действия Советов вынудили Временное правительство пойти на ряд мер, усиливающих консолидацию поддерживающих его сил. По инициативе правительства 12-15 августа в Москве было проведено Государственное совещание. На совещании присутствовало около 2,5 тыс. делегатов, представляющих торгово-промышленную буржуазию, армию, Советы, земства, кооперацию, интеллигенцию, духовенство, Государственную думу. Совещание приняло ряд непопулярных мер по обеспечению правопорядка в стране (ограничение деятельности Советов, солдатских комитетов, введение смертной казни в тылу и т. д.). Спровоцированный 25 августа так называемый корниловский псевдомятеж привел не только к усилению эрозии правосудия и правосознания, но и к утрате поддержки Временного правительства армией. 1 сентября Россия была объявлена республикой.[1. с.330]
По инициативе Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов рабочих и солдатских депутатов и Исполкома Советов крестьянских депутатов 14 сентября в столице было созвано Демократическое совещание с целью укрепления государственной власти и контроля за деятельностью правительства. 1582 делегата от советов, профсоюзов, армии одобрили коалицию с основной партией власти — Конституционно-демократической. В итоге было создано последнее коалиционное Временное правительство. Совещание избрало новый представительный орган — Временный совет республики, позднее названный Предпарламентом.[43, с.149]
По инициативе Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов рабочих и солдатских депутатов и Исполкома Советов крестьянских депутатов 14 сентября в столице было созвано Демократическое совещание с целью укрепления государственной власти и контроля за деятельностью правительства. 1582 делегата от советов, профсоюзов, армии одобрили коалицию с основной партией власти — Конституционно-демократической. В итоге было создано последнее коалиционное Временное правительство. Совещание избрало новый представительный орган — Временный совет республики, позднее названный Предпарламентом.
После Февральской буржуазно-демократической революции были упразднены должности генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, полицмейстеров, исправников, земских начальников. Их функции были переданы губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства и их аппаратам. Положение о комиссарах было утверждено 25 сентября. К этому времени в составе губернских комиссаров было 37 % эсеров и 21 % меньшевиков.[32, с.210]
В мае 1917 г. было принято Временное положение о земских учреждениях, которое демократизировало систему выборов, расширило компетенцию земских органов. Были созданы волостные земства, общее руководство земств возлагалось на Всероссийский земский союз. Аналогичные изменения произошли и в городском самоуправлении, чью деятельность возглавлял Совет дум. Надзор за органами самоуправления возлагался на губернского комиссара Временного правительства.
Земские и городские органы контролировали деятельность милиции (городской, уездной, районной, участковой).
Одновременно с Временным правительством в Петрограде в ходе всеобщей политической забастовки рабочие инициировали создание параллельной государственной власти в форме Совета рабочих депутатов. 27 февраля в столице был создан Временный исполнительный комитет Петроградского Совета рабочих депутатов, а к вечеру избран сам Совет. Вслед за этим был создан Совет солдатских депутатов, который объединился с Советом рабочих депутатов. Исполнительный комитет возглавил Н. С. Чхеидзе (меньшевик), его заместители — Н. С. Скобелев (меньшевик), А. Ф. Керенский (трудовик). В ночь с 1 на 2 марта Совет рабочих и солдатских депутатов заключил соглашение с Временным правительством, программа правительства почти полностью состояла из требований Совета.[1, с.362]
Основным достижением Николая II стало создание двухпалатного парламента, но новый орган не шел на сотрудничество с императором. Российская империя в скором времени должна была стать ограниченной монархией, но помешала война, которая оголила социальные противоречия. Временное правительство, к которому перешла власть после февральской революции, не смогло остановить нараставший паралич экономики, обуздать инфляцию, улучшить снабжение населения продовольствием. Неадекватная реакция на основные требования населения страны, нежелание русской буржуазии пойти на тактические уступки усиливало недовольство масс. В таких условиях демагогия и популизм большевиков, обещающих немедленную и полную реализацию любых требований рабочих, солдат, крестьян, не могли не усилить социальную ненависть, используемую для захвата власти под социалистическими лозунгами.