применение нормативов отчислений по налогам, установленных ст. 56, 61 БК РФ (70 % и 30 % для региональных и местных бюджетов соответственно), и одновременное активное использование механизма дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (сохранение прежнего порядка регулирования межбюджетных отношений и выравнивания доходов местных бюджетов за счет средств Регионального фонда финансовой поддержки). Такой подход практикуется в Республике Тыва, Красноярском, Забайкальском краях и в Иркутской области;
– для второй группы регионов характерно установление дополнительных единых (недифференцированных) нормативов отчислений по налогам, в том числе НДФЛ, в пользу муниципальных образований, которые не заменяют собой дотации. В Республике Алтай в пользу местных бюджетов передано 20 % НДФЛ, в Республике Бурятия и Алтайском крае – 10 %. Муниципальные образования в указанных регионах также продолжают получать дотации;
– для третьей группы субъектов РФ характерно использование механизма регулирования доходов местных бюджетов путем установления индивидуальных для населенных пунктов нормативов дополнительных отчислений по НДФЛ от 0 до 70,0 % (например, Новосибирская, Томская, Омская и Кемеровская области, а также Республика Хакасия).
Аналогичная ситуация выявлена и в других субъектах РФ, так, например, согласно закону «О бюджете Московской области на 2010 год» от 10 ноября 2009 г. № 129/2009-ОЗ установлены индивидуальные нормативы отчислений от НДФЛ по муниципальным районам (Шаховский, Электрогорск, Молодежный – 70 %, Подольск, Химки, Черноголовка – 0 %).
Как показали результаты сравнительного анализа, на территории РФ нет единого подхода к формированию местных бюджетов в части отчисления НДФЛ в местные бюджеты.
Последний вариант механизма межбюджетных отношений, на первый взгляд, позволяет стимулировать заинтересованность ОМСУ муниципальных образований в повышении собираемости данного вида налога на местном уровне, в дальнейших инвестициях на данной территории (введению новых рабочих мест), что способствует росту производства в регионе в целом.
Отметим, что при использовании механизма трехлетнего планирования бюджета целесообразней устанавливать норматив дополнительных отчислений по НДФЛ не менее чем на 3 года.
Мировая практика также подтверждает, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения межбюджетных трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств). Лучшие практики зарубежных стран свидетельствуют о том, что финансовой основой местных бюджетов выступают налог на доходы граждан и налог на недвижимость.
На практике возникает дискуссионный вопрос по поводу трактовки п. 1 и п. 3 ст. 58 БК РФ. В частности, п. 3 гласит, что органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить в порядке, предусмотренном ст. 58, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога.
С одной стороны, акцент можно сделать на формулировку «обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ». С другой – на «зачисление в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от НДФЛ».
Для устранения данной коллизии 30 декабря 2010 г. Министерство финансов направило письмо с разъяснениями по данному вопросу [28]. В нем сообщается, что при реализации субъектом РФ предусмотренных ст. 58 БК РФ полномочий по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленный субъектом РФ общий размер отчислений в местные бюджеты от платежей по НДФЛ (включая НДФЛ, уплачиваемый иностранными гражданами), учтенных в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ, должен составлять не менее 10 процентов.
При принятии решения об установлении единого норматива отчислений норматив согласно положениям ст. 61.1 БК РФ устанавливается, исходя из зачислений в бюджет муниципального района не менее 10 % от мобилизованной на территории указанного муниципального района суммы НДФЛ. В случае принятия решения об установлении дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, указанные нормативы устанавливаются законом о бюджете субъекта РФ в порядке, предусмотренном ст. 137 и 138 БК РФ.
Практика оптимизации межбюджетных отношений, осуществляемая отдельными субъектами СФО, указывает на то, что путем установления дифференцированных нормативов отчислений можно достичь «баланса интересов» региональных властей и муниципалитетов. Произведенные расчеты (определение суммы НДФЛ по дополнительным дифференцированным нормативам для отдельных муниципальных образований и их сравнение с объемом утвержденных дотаций) доказали оправданность применения налогового метода регулирования доходов местных бюджетов по сравнению с дотационным.
С учетом изложенного материала, органам власти отдельных регионов можно рекомендовать пересмотреть налогово-бюджетную политику и принять соответствующие управленческие (законодательные) решения об установлении индивидуальных дополнительных нормативов отчислений по НДФЛ в пользу муниципальных образований.
Установление дифференцированных нормативов отчислений по НДФЛ для муниципальных образований будет создавать стимулы для проведения ОМСУ более гибкой эффективной финансовой политики.
Для этого необходимо повысить эффективность взаимодействия ОМСУ с территориальными подразделениями Федеральной налоговой службы, Государственной трудовой инспекцией, о чем подробнее будет изложено в главе 3 данного учебно-методического пособия.
Контрольные вопросы:
1. Какие основные нормативно-правовые акты регламентируют полномочия субъектов РФ и ОМСУ при формировании доходов региональных и муниципальных бюджетов?
2. Что включается в понятие «собственные доходы бюджетов»?
3. Какие существуют полномочия органов власти регионального и муниципального уровней по установлению налогов?
4. Какие элементы налогообложения при установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, предусмотренных НК РФ?
5. Какие налоги в соответствии с НК РФ относятся к категории местных налогов?
6. Какие элементы земельного налога определяют представительные органы муниципальных образований в порядке и пределах, установленных НК РФ?
7. Какими документами определяются полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты?
8. Каким принципам должны отвечать закрепленные за местными бюджетами налоговые доходы?
Еще в Послании Президента на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти.
В связи с этим в 2005 г. была разработана и одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006–2010 годах [12], которая распространяется на всю вертикаль государственной власти, в том числе муниципальный уровень.
Основные приоритетные направления административной реформы:
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
– исключение дублирования функций и полномочий органов власти, особенно на федеральном уровне;
– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным (муниципальным) имуществом и предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и юридическим лицам.
По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг РФ значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.
Целями административной реформы в РФ в 2006–2010 годах были:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов власти.
Для достижения этих целей были обозначены следующие задачи:
– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
– создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
– организация предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме;
– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;