В основе организационных преобразований, поддерживающих бюджетную и административную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению государственным сектором, то есть создание внутренней заинтересованности всех органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в управлении общественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств. При этом важное место в системе реформирования общественных финансов занимают вопросы оценки эффективности деятельности самих органов власти.
В РФ перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ утвержден Указом Президента РФ № 825 [35] от 28 июня 2007 г. В настоящее время система показателей оценки эффективности деятельности региональных властей включает в себя 82 показателя.
Необходимо отметить, что в декабре 2010 г. Министерством финансов РФ был утвержден Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами [27], который предопределяет принятие на региональном уровне ряда НПА.
Порядок разработан в соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р, и определяет процедуру проведения оценки качества управления региональными финансами.
Оценка качества проводится на основании данных Федеральной службы государственной статистики, показателей, утвержденных законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, данных отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и иной информации, находящейся в распоряжении Министерства финансов РФ, а также следующих материалов и сведений, полученных от финансовых органов субъектов РФ.
Оценка качества характеризует следующие аспекты управления региональными финансами в субъектах РФ:
1) бюджетное планирование;
2) исполнение бюджета;
3) управление государственным долгом;
4) финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями;
5) управление государственной собственностью и оказание государственных услуг;
6) прозрачность бюджетного процесса.
Опубликование рейтинга качества управления региональными финансами осуществляется на официальном сайте Министерства финансов РФ.
Перечень показателей оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ № 607 [34] от 28 апреля 2008 г.
В субъектах СФО были приняты соответствующие Постановления «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов», которыми утверждены:
1) рекомендации по подготовке текстовой части Доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.
Текстовая часть доклада должна содержать следующие разделы:
– динамика промышленного производства (основные тенденции в промышленности, факторы, влияющие на рост (снижение) промышленного производства);
– динамика сельскохозяйственного производства (представляется только муниципальными районами): основные тенденции в растениеводстве, животноводстве, финансовое состояние сельскохозяйственных организаций, мероприятия по поддержке сельхозтоваропроизводителей;
– реализация инвестиционных проектов на территории муниципального района (городского округа);
– состояние малого предпринимательства;
– ситуация на рынке труда (мероприятия по снижению уровня безработицы среди населения);
– уровень жизни населения (динамика уровня среднемесячных денежных доходов населения, среднемесячной заработной платы и др.);
– состояние местных бюджетов;
2) порядок проведения мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов.
Порядком регламентируется подготовка сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов, подведение итогов оценки работы ОМСУ городских округов и муниципальных районов, достигших наилучших значений показателей эффективности деятельности.
Главы администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, в установленный срок, представляют в правительство (администрацию) субъекта РФ информацию о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.
Уполномоченный орган совместно с другими органами исполнительной власти и структурными подразделениями правительства (администрации), ответственными за мониторинг эффективности деятельности ОМСУ, осуществляют согласование значений показателей за отчетный год и плановые значения на 3-летний период.
Доклады руководителей муниципальных образований представляются вышестоящему органу в электронном виде и на бумажном носителе.
На основе полученной информации финансовый орган субъекта РФ осуществляет в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [40] расчет неэффективных расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов).
Далее:
– на заседании экспертной группы по оценке эффективности деятельности ОМСУ осуществляется расчет достигнутого общего уровня эффективности деятельности ОМСУ в установленных сферах деятельности;
– формируется проект сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов;
– на заседании комиссии по совместному рассмотрению итогов СЭР муниципальных образований должен быть сформирован перечень муниципальных районов и городских округов, достигших наилучшие показатели эффективности деятельности;
– ежегодно сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов представляется Губернатору;
– готовится проект нормативного правового акта о выделении грантов муниципальным районам и городским округам, достигшим наилучших показателей эффективности деятельности;
– сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов должен быть размещен на официальном сайте высшего и иных органов исполнительной власти субъекта РФ в Интернете;
3) перечень органов исполнительной власти и структурных подразделений правительства (администрации), ответственных за мониторинг эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов (вместе с перечнем показателем).
В отличие от Указа № 607 [34] перечень показателей, по которым осуществляется оценка эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов, установленный субъектом РФ, значительно шире и включает гораздо больше показателей.
На основе данных, полученных авторами данного Руководства от ряда муниципальных образований одного из субъектов СФО, была проведена оценка эффективности деятельности их ОМСУ, что позволило сделать следующие общие выводы:
1. В нескольких исследуемых муниципальных образованиях большая часть (17 из 32) показателей, которые предусмотрены Указом Президента РФ № 607 для оценки деятельности ОМСУ, отсутствуют в отчетности, среди них:
– число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения;
– доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
– доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района).
По нашему мнению, ряд показателей был бы весьма полезен для рассмотрения вопросов поддержки малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне, а также определения потенциальных возможностей налогообложения недвижимости на территории муниципального образования.
Кроме того, учитывая, что в субъектах СФО существенно расширен перечень показателей, приходится констатировать, что, в целом, в отчетности не нашли отражение более 20 показателей (среди предусмотренных Указом Президента – 17).
2. В Отчете о реализации Указа Президента РФ № 607 лишь по одному муниципальному району заполнена графа «Примечание», которая объясняет причины, оказавшие влияние на уровень отдельных показателей. Наличие заполненной графы характеризует большую реалистичность (достоверность) данных Отчета.
Данную практику рекомендуется применять и ОМСУ всех муниципальных районов, а также городских округов при формировании Докладов (Отчетов) об оценке эффективности своей деятельности.
3. Отметим, что в ряде случаев Отчет об оценке эффективности деятельности ОМСУ городских округов содержит все показатели, предусмотренные, как Указом Президента № 607, так и введенные дополнительно субъектом РФ (это несомненно лучшие, но достаточно редкие практики).
Оценка эффективности деятельности ОМСУ не ограничена исполнением Указа Президента РФ № 607 и подобного документа, принимаемого на региональном уровне. На субфедеральном уровне в соответствии с требованиями административной реформы в некоторых субъектах РФ, входящих в СФО, были разработаны Методические рекомендации по проведению опросов населения для определения качества и доступности предоставляемых государственных услуг (это также относится к образцам лучших практик).