К заполнению форм паспортов муниципальных образований необходимо привлекать не только территориальные органы ФНС, но и финансовые органы субъекта федерации и муниципальных образований, уполномоченный орган по развитию предпринимательства и других участников информационного обмена. Также необходимо на уровне субъекта федерации разработать методические рекомендации по заполнению формы Бюджетно-налогового паспорта.
Для расчета финансовой обеспеченности муниципального образования и более полного понимания и взаимодействия налоговых и финансовых органов в состав показателей Бюджетно-налогового паспорта необходимо включить расчет налогового потенциала муниципального образования.
Механизм предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законами субъектов РФ, не обеспечивает значительного сокращения различий в уровне расчетных налоговых доходов муниципальных образований в субъектах РФ, на территории которых расположены муниципальные образования, имеющие чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный по не зависящим от деятельности ОМСУ причинам. В то же время указанный механизм не стимулирует ОМСУ к проведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующей территории. Необходима корректировка механизма предоставления указанных субсидий, ориентированная на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создания дополнительных стимулов муниципальным образованиям к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия [24].
Приказом Минфина РФ от 27 августа 2004 г. № 243 были утверждены Методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (далее – Методические рекомендации), в которых даны понятие и общие подходы к определению налогового потенциала муниципального образования.
Согласно Методическим рекомендациям, расчетные налоговые доходы (налоговый потенциал) являются оценкой доходов, которые могут быть собраны в местный бюджет из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Данное требование может не соблюдаться в течение переходного периода, когда часть средств отдельных фондов финансовой поддержки может распределяться с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов.
Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных налоговых доходах) увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И наоборот, увеличение фактически полученных налоговых доходов местного бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки, то есть, в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.
Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки налоговой базы в разрезе муниципальных образований соответствующих типов по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему продукту, объему промышленного производства и товарооборота) либо с использованием налоговой базы по видам налогов.
В случае использования агрегированного показателя, отражающего общий уровень развития экономики муниципального образования (то есть налогового потенциала), расчет оценки налогового потенциала производится по аналогии с методологией распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. То есть оценка ведется на основе соотношения объемов добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) с прогнозируемым поступлением налогов с единицы добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда). При необходимости возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру экономики муниципалитета, отражающих различия в уровне налоговых доходов, закрепленных за муниципалитетами, поступающих с равного объема добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в различных отраслях экономики.
Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов будет необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных платежей, распределенных неравномерно относительно используемых агрегированных показателей, не коррелирующих напрямую с добавленной стоимостью, промышленным производством, фондом оплаты труда.
Расчет налогового потенциала в этом случае будет производиться по следующей формуле:
НПi = ПД × НБi × Ki / НБ, (3.1)
где НПi – объем налогового потенциала i-го муниципального образования;
НБi – объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в i-м муниципальном образовании;
ПД – суммарный по субъекту РФ прогноз поступлений
налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований данного типа;
НБ – суммарный по субъекту РФ объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда);
Ki – поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики i-го муниципального образования.
Поправочный коэффициент на отраслевую структуру
экономики муниципального образования определяется по формуле:
K i = SUM {(Дij / Дi ) × (Гj / Г) / (Дj / Д)}, (3.2)
где Дij – объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по j-й отрасли экономики (промышленности) в i-м муниципальном образовании;
Дi – объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) в i-м муниципальном образовании;
Дj – объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по j-й отрасли экономики (промышленности) по всем муниципальным образованиям;
Д – объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) всех муниципальных образований;
Гj – прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по j-й отрасли экономики (промышленности);
Г – прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по всем отраслям экономики (промышленности).
При этом в целях обеспечения наиболее стабильного распределения финансовой помощи рекомендуется использовать отчетные данные для определения налогового потенциала за несколько периодов (лет).
Налоговый потенциал может оцениваться также по видам налогов, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога, который является основным местным налогом, в качестве такого показателя можно было бы использовать кадастровую стоимость земли (возможно, с корректировкой на федеральные и региональные льготы для отдельных категорий налогоплательщиков и земель), для НДФЛ – доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес – объем товарооборота. Ниже в табл. 3.2 приведен рекомендуемый перечень показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной налоговой базы по отдельным налогам.
Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается одинаковый объем налога). Для этих налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы, на среднюю репрезентативную налоговую ставку. Средняя по субъекту РФ репрезентативная налоговая ставка рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям соот-
Таблица 3.2
Перечень показателей, которые могут использоваться
для оценки косвенной налоговой базы [25]
Примечание. Обязательным условием применения показателей является наличие данных в разрезе муниципальных образований.