В настоящее время большая часть ключевых норм, определяющих деятельность ОМСУ, рассредоточена в отдельных решениях и постановлениях, что приводит к их рассогласованию и создает значительные сложности для пользователя в поиске нужных нормативно-правовых актов. На практике часто происходит следующее: как только ОМСУ поставят перед собой задачу разработки стратегического плана, оказывается, что организация бюджетного процесса не предусматривает прогнозирования бюджетных доходов и расходов на два последующих года, что нет четкого разграничения между текущими и капитальными затратами, что установленные правила использования муниципальной недвижимости и градостроительной деятельности страдают неполнотой и ограничивают права инвесторов и т.д. На этом основании мы утверждаем, что развитая муниципальная нормативно-правовая база – важнейшее средство успешного стратегического планирования.
Формирование базы социально-технических нормативов. Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым МО предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.
Эту задачу очень хорошо понимают управленцы из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения нормы затрат и стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы.
Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, осуществить нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов федеральными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей, и делает бюджет нереалистичным.
Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения. Безусловно, аналитическая работа – дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.
Однако, если местная администрация не способна обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, она вынуждена заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления теряет ориентацию на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ.
Планирование работы как условие согласования действий подразделений администрации по используемым ресурсам и во времени. Система планирования, пронизывающая все уровни управления, гарантирует прозрачность деятельности подразделений местной администрации, позволяет установить характеристики результативности работы. Для оценки результативности деятельности подразделений необходимо применять совокупность индикативных (количественных и качественных) показателей, а также комплекс ключевых показателей эффективности (KPI). Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций, эффективности использования бюджетных средств и т.д.
Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.
Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления связаны с их ведомственным (отраслевым) характером, а также в ориентации на целевое, а не результативное и эффективное, использование ресурсов, в том числе человеческих. Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. К ним, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.
Управление персоналом как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности. Как правило, работа с сотрудниками администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом определяемый функциями учета кадров. В результате муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе. Управление персоналом предполагает решение следующих задач:
– оценку и развитие профессиональных навыков;
– расширение компетенций;
– формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;
– разработку системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности;
– аттестацию служащих.
Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления. Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций. Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями. В разработанных Минэкономразвития РФ «Рекомендации по подготовке региональных программ по развитию конкуренции» от 9 октября 2010 г., в частности, рекомендуется принятие административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг органами власти субъектов Российской Федерации и
ОМСУ, относящихся к предпринимательской деятельности.
Эти рекомендации были подготовлены для реализации разработанной и принятой в 2005 г. Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. [12].
Концепция административной реформы предусматривает, в частности:
– разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;
– внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг.
Разработка и утверждение административных регламентов осуществляется в соответствии с требованиями Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679. Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги [33].
К настоящему моменту утверждено в установленном порядке свыше 300 федеральных административных регламентов. Принято более 3000 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Накопилась обширная практика разработки и утверждения административных регламентов по исполнению муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг в сфере развития и поддержки МСП. В прил. 2.6. приводится лишь незначительную часть регламентов, представляющих, по нашему мнению, лучшие практики (на 1 марта 2011 г.) в этом направлении.
Обращает внимание практика принятия одновременно административного регламента оказания муниципальной услуги (выполнения функции) с одновременным утверждением стандарта муниципальных услуг (стандарта качества муниципальных услуг). Стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции – часть административного регламента, устанавливающая требования к качеству и доступности государственных (муниципальных) услуг (функций). Это особенно актуально в связи вступлением в силу Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», где в ст. 12. изложены требования к структуре административных регламентов.
На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 утверждены «Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций». Данный документ предопределяет необходимость разработки такого рода документа на уровне субъекта РФ и местных администраций. В указанных Правилах административный регламент трактуется как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора)
Согласно Правил структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения;
2) требования к порядку исполнения государственной или муниципальной функции;