При этом отметим, что и концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года [13], и Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [43] также диктуют необходимость оценивать эффективность бюджетных расходов, в том числе направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Для этого органы власти субъектов РФ в установленном порядке должны разработать классификатор услуг (в соответствии с выполняемыми функциями), после чего ОМСУ должны сделать собственный классификатор, но уже муниципальных услуг. Наличие классификатора является одним из самых важных условий реализации модели БОР.
Действие закона № 210-ФЗ распространяется также на деятельность других организаций не относящихся к сектору государственного управления, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте РФ государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) субъекта РФ или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме.
Под муниципальной услугой, предоставляемой ОМСУ, понимается деятельность по реализации функций ОМСУ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [32] и Уставами муниципальных образований.
Подчеркнем, что реализация закона № 210-ФЗ [33] служит целям не только бюджетной, но и административной реформы.
Современный этап развития в РФ взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами, о чем поднимался вопрос еще в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года [13].
Действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления государственных (муниципальных) услуг на те органы публичной власти, которые способны сделать это наиболее эффективно.
Органом власти, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должны быть определены соответствующий перечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных) услуг, методика их расчета и нормативные значения показателей, а также система отчетности.
За органами власти, осуществляющими предоставление консолидированных субсидий, должно быть закреплено право предусматривать приостановление, в ряде случаев сокращение, предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.
В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.
Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов РФ и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в действующее бюджетное законодательство и разработка методических рекомендаций по введению в действие механизма финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.
Учитывая изложенное, следует отметить, что Планом мероприятий по реализации указанной выше Концепции на март 2011 года запланировано проведение мониторинга вопросов местного значения в социальной сфере (Минрегион России), а также разработка рекомендаций по внедрению БОР в субъектах РФ и муниципальных образованиях (Минфин России).
Таким образом, можно заключить, что устранение замечаний в отношении документов, регламентирующих бюджетный процесс в муниципальных образованиях субъектов Сибирского федерального округа, а также практическое воплощение планов Концепции межбюджетных отношений позволит существенно повысить качество управления государственными и муниципальными финансами в 2011–2012 гг. и среднесрочной перспективе.
Контрольные вопросы:
1. Что представляет собой бюджет муниципального образования (местный бюджет)?
2. Каким законодательным актом регламентировано составление и утверждение муниципального бюджета и определены основы бюджетного процесса?
3. На основание какого принципа, установленного БК РФ, органы государственной власти и ОМСУ имеют право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс?
4. Какие основные стадии включает в себя бюджетный процесс?
5. Какой метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, применяемый в рамках бюджетной реформы, предполагает повышение качества оказываемых населению услуг и увеличение эффективности бюджетных расходов?
6. Какие основные элементы включает в себя механизм БОР?
7. Что обуславливает необходимость разработки ОМСУ классификатора муниципальных услуг?
Экспертно-аналитическая работа авторов данного Руководства подтвердила факт, что мнение ОМСУ при разработке бюджетного плана не всегда учитывается, сохраняется зависимость нижестоящих уровней бюджетов от вышестоящих, интересы местных бюджетов, по-прежнему, ущемляются централизацией и перераспределением средств.
В этой связи рассмотрим регламентацию полномочий субъектов РФ и ОМСУ при формировании налоговых доходов соответствующих бюджетов и проведем анализ нормативных правовых актов, регулирующих взимание налогов на региональном и муниципальном уровне.
Основными документами, регламентирующими полномочия субъектов РФ и ОМСУ при формировании доходов региональных и муниципальных бюджетов, выступают Налоговый кодекс РФ (НК РФ), БК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ [32] и ряд других.
Общие принципы формирования доходов бюджетов всех уровней определяются БК РФ, согласно которому доходы бюджетов формируются в соответствии с законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах [5].
Собственные доходы бюджетов включают налоговые, неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, за исключением субвенций, получаемых на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных вышестоящими органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.
Далее остановимся на рассмотрении полномочий органов государственной власти субъекта РФ и ОМСУ по установлению налогов.
Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с НК РФ и законами субъектов РФ о налогах.
При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ.
Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения [19].
В отношении налога на имущество организаций, транспортного налога и налога на игорный бизнес, которые согласно ст. 14 НК РФ являются региональными налогами, регулирование отдельных элементов налога в допустимых пределах осуществляется путем принятия специального закона на уровне субъекта РФ.