Натурализация социального обеспечения, карточная система распределения продуктов питания предопределили во многом отсутствие стимулов к труду рабочих. Это вызвало вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный состав не был в состоянии справиться. Самоуправление страховых фондов было фактически свернуто, хотя их первые лица формально утверждались советами на местах. Недоимки по страховым платежам катастрофически росли, причем наиболее злостными неплательщиками были крупные национализированные, а не частные предприятия. Ситуацию усугубила ликвидация в феврале 1919 г. кассовой медицины, которая имела многие преимущества перед общегражданской и была максимально приближена к работникам. Застрахованные теперь лечились на "общих основаниях", которые были существенно хуже. В соответствии с Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвидации. С мая 1919 г. выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше разгоняло инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Но ситуацию это не спасало. Таким образом, в духе революционных событий довольно стремительно произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах Советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению[4].
К концу 1918 г. дело социального обеспечения приходит в упадок, и к началу 1921 г. положение становится тягостным. Как отмечали современники, в рассматриваемый период обнаружилось, что законодательство о социальном обеспечении значительно опережало экономические возможности молодого Советского государства и не было достаточно увязано с народнохозяйственной жизнью. Более того, вне системы социального обеспечения вопреки закону оказался большой пласт населения: подмастерья, домашняя прислуга, приказчики, наемные работники в крестьянских хозяйствах, самостоятельные производители и др. Это же касается неработающих жен трудящихся, которые должны были страховаться за счет главы семьи, но таких случаев не было
Это было колоссальное количество беспрерывно длящихся нарушений. Несмотря на все блага полного социального обеспечения, население чувствовало себя гораздо менее обеспеченным, чем когда-либо раньше, и возможность потери работоспособности была для всякого человека теперь неизмеримо страшнее, чем в прежнее время. Банкротство военно-коммунистической модели социального обеспечения было вызвано как утопичностью ее теоретических основ и дилетантизмом осуществления, так и чрезвычайными условиями войны и разрухи. Значительной части населения удалось выжить в этих условиях не потому, что осуществлялась эффективная государственная социальная помощь, а потому, что "диктатура пролетариата" недостаточно последовательно мешала ему самоообеспечиваться и проявлять человеческую солидарность и взаимопомощь.
Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхования для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения. Переход от социального обеспечения к социальному страхованию в Тезисах ЦК РКП (б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. объяснялся следующим образом: "Наличие частной промышленности и переход предприятий на хозяйственный расчет выдвинул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают".
Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" система социального страхования распространялась на наемных работников по случаю временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. Была установлена выплата пособий по временной нетрудоспособности застрахованным в размере фактического заработка Декретом СНК от 9 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнству". Беременные женщины на период времени за 8 недель до и 8 недель после родов освобождались от трудовой повинности (ст. 3 КЗоТ РСФСР 1918 г.). Для работниц, кормящих ребенка грудью, должны были устанавливаться дополнительные перерывы через каждые три часа работы на срок не менее получаса. По сути, отпуск по беременности и родам приравнивался ко времени болезни (ст. 78 и приложение к ней).
При этом размер пособий для беременных и рожениц устанавливался особым постановлением Народного комиссариата труда НКТ. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава XIII "Труд женщин и несовершеннолетних". В этом Кодексе были сохранены нормы об освобождении беременных женщин от трудовой повинности, как и женщин, кормящих грудью, а также имеющих детей до 8 лет, при отсутствии лиц, ухаживающих за ними (ст. 13). Социальное страхование охватывало выдачу пособия по беременности и родам, а также по уходу за больным членом семьи (ст. 176).
28 декабря 1921 г. принимается Декрет "О социальном обеспечении при безработице". Одновременно были введены пособия на погребение застрахованных и членов их семей. Вводилось взимание взносов с государственных, кооперативных, общественных и частных предприятий, которые шли на нужды лечения застрахованных в соответствии с Декретом от 19 декабря 1921 г. "О страховании на случай болезни". При этом сохранялся принцип бесплатности медицинского обслуживания, финансирование здравоохранения осуществлялось в пределах возможностей местных бюджетов. Однако застрахованным лицам расширялась медицинская помощь за счет средств социального страхования. Таким образом, к началу 1922 г. страховые взносы были расчленены на взносы на социальное страхование от безработицы, временной нетрудоспособности, болезни, на социальные пособия. При этом социальное обеспечение продолжало строиться на строго классовом подходе. Его лишались бывшие помещики, фабриканты, офицеры белых армий, служащие полиции и другие лица, лишенные избирательных прав.
После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926-1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР[5].
В отношении пролетариата Наркомат социального обеспечения РСФСР ставил задачу приближения социального обеспечения к рабочим массам путем привлечения к работе по социальному обеспечению рабочих в комиссиях по охране труда на фабриках и заводах, создания при собесах выборных органов по социальному обеспечению. Совнарком РСФСР принимает также ряд постановлений: о социальном обеспечении при инвалидности лиц, занятых наемным трудом, о социальном обеспечении членов семейств трудящихся в случае смерти кормильца, а позднее, в 1925 г., ЦИК и Совнарком принимают Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих застрахованных и инвалидов труда. По страховому законодательству этого периода достижение престарелого возраста само по себе еще не являлось основанием для пенсионного обеспечения. Старость принималась во внимание лишь как одна из возможных причин инвалидности. По экономическим причинам "старческие пенсии" в тот период так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования.
Постановлением СНК РСФСР от 30 августа 1923 г. "О порядке передачи учреждений социального воспитания, содержащихся за счет культурных фондов профессиональных союзов и хозяйственных органов, органам Народного Комиссариата Просвещения" все учреждения социального воспитания, обслуживающие детей рабочих и служащих, школы, детские дома, учреждения дошкольного воспитания и т.п., были переданы Народному комиссариату просвещения РСФСР и содержались за счет отпускаемых государством средств.
Предусматривалась и политика натурализации социального обеспечения рабочих по трем направлениям: 1) создать учреждения социального обеспечения, в том числе учреждения для использования труда инвалидов, школ для их обучения и переобучения; 2) включить обеспечиваемых, в известных случаях их нетрудоспособности, в сферу общего снабжения комитетом продовольствия наряду с трудоспособными элементами (например, снабжение беременных и рожениц по специальным карточкам); 3) охватить всю массу нетрудоспособных, сирот, вдов, которая не может быть обеспечена ни в учреждениях вследствие недостаточности последних, ни путем зачисления их на общее снабжение.