По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов[18].
Таким образом, и сегодня на повестке дня остается проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском законодательстве просматривались контуры так называемой страховой модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, основанных не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов (история обязательного социального страхования в России повторяется, если мы перелистаем назад ее страницы советского периода).
Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенсионной реформы. Так, уже названный Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения[19]. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).
Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании"[20], от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"[21], от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"[22]. В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы[23]. Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, т.к. она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования[24].
В настоящее время накопительные пенсионные системы действуют во многих развитых странах, но чаще всего не как обязательные, а как добровольные. Введение добровольных накопительных систем, не взамен, а в дополнение к распределительным системам - следствие экономической зрелости указанных стран, стабильного развития, доверия граждан к государству. В России также предпринят ряд мер по легализации добровольных форм социального страхования. Но они не носят системного характера и исчерпываются законодательством о негосударственных пенсионных фондах и отчасти упомянутым законодательством о медицинском страховании. Еще раз подчеркнем, что добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной личной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального страхования. Как отмечается специалистами, развитие дополнительного социального страхования, в том числе добровольного, может способствовать преодолению самой неблагоприятной и устойчивой тенденции развития современной системы обязательного социального страхования, а именно повышению уровня социально-страхового обеспечения.
Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждаемость, бедность. В связи с "обнищанием населения" получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.). Для всех этих "социально уязвимых" категорий граждан необходима надежная сеть мер государственной социальной поддержки.
В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и др.
Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения[25]. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами.