Ничего нет удивительного в том, что при подобном взгляде на натурализацию наше законодательство обнаруживает постоянную тенденцию к возможному облегчению и упрощению порядка принесения присяги".
В справедливости этого утверждения нетрудно убедиться, сравнив два правовых акта того периода.
Так, закон 27 мая 1807 г. устанавливал довольно сложный порядок принесения присяги. Согласно этому закону иностранцы, желавшие вступить в гильдии, если они находились в столице, должны были явиться в Министерство коммерции и подать объявление о желании вступить в вечное подданство. Министерство после изучения сведений о поведении и занятиях иностранцев представляло Сенату заключение о допущении их к присяге, которая приносилась в Губернском правлении. В других местностях упомянутые обязанности Министерства возлагались на губернаторов, которые были обязаны представить свои заключения Сенату. Таким образом, принятие в подданство законом 1807г. ставилось под контроль Правительствующего Сената.
Законом от 6 февраля 1826г. этот порядок был существенно упрощен. Отныне приведение к присяге всех иностранцев, желающих вступить в гильдии, мещанство или в цех, осуществлялось распоряжением Губернских правлений после получения у них необходимых сведений об их поведении. Причем привидение к присяге должно было осуществляться в присутствии представителя Губернских правлений. Впоследствии губернатору было предоставлено право разрешать иностранцам принятие присяги в полиции, в городской думе или ином ближайшем присутственном месте.
Предоставление права принятия в подданство иностранцев Губернским правлениям означало, что государство не считало необходимым осуществление централизованного руководства и надзора делом натурализации иностранцев. Практически каждый "неопороченный по суду" иностранец имел право на вступление в русское подданство.
Это объяснялось отчасти тем, что, рассматривая натурализацию как способ приобретения определенных, преимущественно служебных и торговых прав, законодательство вплоть до 1864г. не считало натурализованного иностранца действительным подданным, таким же подданным, как подданный по рождению. В результате между подданством, приобретаемым натурализацией, и прирожденным подданством существовало коренное и принципиальное различие: натурализованный иностранец оставался иностранцем, хотя и привилегированным. Как таковой, он обладал правами, которых был лишен прирожденный подданный, и был лишен тех прав, которыми обладал подданный прирожденный.
Действительное уравнение натурализованных иностранцев в правах с прирожденными подданными было осуществлено законом от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства".
Образованное после Февральской революции 1917 г. Временное правительство не внесло сколько-нибудь существенных изменений в царское законодательство о подданстве. Единственный законодательный акт, принятый Временным правительством, который имел отношение к правовому положению граждан, - постановление от 20 марта 1917 г. "Об отмене вероисповедных и национальных ограничений"[13]. В нем указывалось, что поскольку в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются.
В соответствии с этим постановлением отменялись все узаконения, действовавшие на всем пространстве России и устанавливавшие, в зависимости от принадлежности российских граждан к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, какие-либо ограничения в отношении: водворения, жительства и передвижения; приобретения права собственности; всякого рода занятия ремеслами, торговлей и промышленностью; поступления на государственную службу, как гражданскую, так и военную, участия в выборах в учреждения местного самоуправления и иные всякого рода общественные учреждения, занятия всякого рода должностей по правительственным и общественным установлениям; поступления в учебные заведения всякого рода, как частные и общественные, так и правительственные, прохождения в них курса и пользования стипендиями, а равно занятия преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов, попечителей и присяжных заседателей; употребления иных, кроме русского, языков и наречий в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных учебных заведениях всякого рода и при ведении торговых книг.
17 апреля 1917 г. Временное правительство подтвердило, что вопрос о принятии иностранцев в русское подданство на время войны разрешается Министерством внутренних дел.
27 июня 1917 г. Временное правительство предоставило право повсеместного жительства в России полякам, австрийским и германским подданным, имевшим удостоверение от Центрального отделения помощи военнопленным и военнообязанным, а 1 августа 1917 г. такие же права были предоставлены чехословакам.
Наиболее существенные изменения института гражданства в России связаны с установлением в ней советской власти. Именно эта власть окончательно упразднила понятие "подданный" и заменила его понятием "гражданин".
Термин "гражданство" укоренился в советском законодательстве с первых дней советской власти. Начиная с обращения "К гражданам России" от 25 октября (7 ноября) 1917 г., в подавляющем большинстве законодательных актов употребляется термин "гражданство".
О гражданстве речь идет в Декрете о земле в приказе Верховному главнокомандующему генералу Духонину от 7 (20) ноября 1917 г. в декрете о сокращении численности армии от 10 (23) ноября 1917 г. в правительственном сообщении "Ко всем трудящимся и эксплуатируемым" от 28 ноября (11 декабря) 1917 г.; в декрете о расторжении брака от 16 (29) декабря 1917 г. и многих других актах.
Правда, надо заметить, что в некоторых советских законодательных актах еще встречается и термин "подданство". Например, в ст.4 Основного закона о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1918 г. говорилось: "Право пользования землей не может быть ограничено: ни полом, ни вероисповеданием, ни национальностью, ни подданством"[14] Однако, как отмечал Н.В. Миронов, "такого рода отступления следует понимать лишь как терминологическое несовершенство текста правовых актов тех лет, и отнюдь не какую-то попытку возродить понятие "подданство"* (154)
19 (23) ноября 1917 г. ВЦИК утвердил декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов"* (155) В нем указывалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч., титулы - княжеские, графские и проч) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Федерации.
В декрете устанавливалось, что имущества дворянских сословных учреждений немедленно передаются соответствующим земским самоуправлениям, а имущества купеческих и мещанских обществ немедленно поступают в распоряжение соответствующих городских самоуправлений.
Согласно декрету все сословные учреждения, делопроизводство и архивы передавались немедленно в ведение соответствующих городских и земских самоуправлений, а все соответствующие статьи действовавших законов отменялись.
Уничтожив сословия и гражданские чины, советская власть провозгласила намерение положить конец угнетению нерусского населения и осуществить действительное и полное равенство граждан независимо от их национальности и расы. В опубликованной 2 (15) ноября 1917 г. советским правительством Декларации прав народов России указывалось на необходимость немедленно приступить к раскрепощению народов России, "освобождение которых должно быть проведено решительно и бесповоротно". В Декларации подчеркивалось, что Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала:
1) равенство и суверенность народов России;
2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства;
3) отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений;
4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Следуя этим началам, советская власть признала независимость Финляндии, право на самостоятельное государственное существование Польши, Латвии, Эстонии и Литвы, Украины и Белоруссии.
Однако, отказавшись от сословного и национального неравенства, советская власть заменила их неравенством классовым. В Декларации трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским Съездом Советов 25 (12) января 1918г., указывалось, что теперь, в момент решительной борьбы с эксплуататорами, им не может быть места ни в одном из органов власти. "Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их политическому представительству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов".