• от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования на правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных на муниципальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных на муниципальных выборах). В первом случае у него появятся дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором — полномочия главы местной администрации.
Нельзя не сказать, еще об одной важной особенности взаимоотношений между главой и представительным органом муниципального образования — правом «вето» главы на решения, принятые представительным органом. В соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативно-правовой акт представительного органа местного самоуправления, направленный ему на подписание.
И хотя законодатель предусмотрел для представительного органа возможность преодоления такого «вето», само наличие у главы муниципального образования этого права, а также специфичность его полномочий в целом позволяют говорить о существовании на местном уровне принципа «разделения властей», характерного для системы органов государственной власти.
Местная администрация
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местная администрация наряду с представительным органом и главой муниципального образования входит в число органов местного самоуправления, наличие которого на территории каждого муниципального образования является обязательным. При этом местная администрация является единственным органом местного самоуправления из предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, который является постоянно действующим, т.е. возможность прекращения ее полномочий законодательно не установлена. Эта особенность делает местную администрацию «внутренним стержнем», основой системы местного самоуправления любого муниципального образования. В этой связи отдельные авторы называют местную администрацию «органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности».[12]
Руководство местной администрацией осуществляется главой местной администрации на принципах единоначалия. Законом предусмотрены два способа формирования этого должностного лица.
1) Главой местной администрацией является глава муниципального образования. При этом, согласно абз. 4ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования не сможет одновременно занимать должность председателя представительного органа.
2) Главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Вопросы определения компетенции местной администрации в решении вопросов местного значения решаются населением и уполномоченными органами местного самоуправления самостоятельно путем закрепления данной компетенции в уставе муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает ни направлений деятельности местной администрации, ни отдельных конкретных вопросов, входящих в круг ее обязанностей.
1.2. Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом власть на уровне самоуправления народ осуществляет как самостоятельно (путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления.«Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»[13].
Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.Специфичность положения органов местного самоуправления характеризуется целым рядом отличительных признаков:Во-первых, органы местного самоуправления организационно обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью, структурным подразделением государственного механизма управления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти.Во-вторых, органы местного самоуправления, как правило, избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории, на основе демократических начал.В-третьих, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с законами, уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их деятельность подконтрольна государству.В-пятых, деятельность органов местного самоуправления носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.В-шестых, близость органов местного самоуправления к населению и зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей эффективностью, нежели при жестко централизованной системе государственного управления на местах, обеспечивать учет потребностей и интересов населения.[14]Органы и должностные лица местного самоуправления являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они осуществляют разнообразную деятельность по реализации задач и функций местного самоуправления. Согласно 131-ФЗ Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году образовался существенный разрыв между конституционными положениями о местном самоуправлении и практикой организации и деятельности местной власти. Правовая регламентация внутренней организации и деятельности местной власти осуществлялась указами Президента Российской Федерации. Представительные органы местного самоуправления были наделены лишь совещательными полномочиями. Такой разрыв между конституционными положениями и практикой деятельности органов местной власти был сокращен лишь после принятия в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Реализация принципов местной автономии накладывает ограничения на использование принципа разделения властей в системе организации и деятельности местного самоуправления. Не случайно в Конституции Российской Федерации принципы разделения властей и самостоятельности органов власти не распространены на систему органов местного самоуправления. Принцип организационной автономии, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, предполагает, что представительные органы местного самоуправления должны занимать главенствующее положение в системе местного самоуправления. Вследствие этого органы местного самоуправления должны подчиняться ряду принципов, которые не характерны для организации и деятельности органов государственной публичной власти. Такими принципами, которые дополняют принципы организационной автономии и диалектически связаны с ними, являются право представительных органов (советов или собраний) образовывать подотчетные им исполнительные органы, требование соответствия административных структур местной власти компетенции, установленной законом.
О праве представительных органов (советов или собраний) образовывать подотчетные им исполнительные органы говорится в части 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления. В европейской традиции подотчетность трактуется в более «сильной» формулировке как подчиненность. Представительный коллегиальный орган местного самоуправления, сформированный из выборных лиц, обладает всеми правами и полномочиями по определению структуры исполнительных органов местного самоуправления.