К единоличным органам местного самоуправления в теории конституционного права относится глава муниципального образования и глава местной администрации.
Трудно переоценить роль органов местного самоуправления в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. 1.3. Структура органов местного самоуправления и ее элементыВ Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его прежней редакции, допускавшей возможность установления различных вариантов структуры органов местного самоуправления, закреплен закрытый перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.
«Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»[18].
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением того случая, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. [19]
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Допускается два варианта избрания главы муниципального образования: в соответствии с уставом местного самоуправления он может быть избран на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования[20].
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация обладает правами юридического лица.
Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.
Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях – органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. При этом должны быть сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе. Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).
Два основных подхода к построению структур местных администрации - функциональный и программно-целевой.
Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы - финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. - и в то же время должна существовать управленческая вертикаль - руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, а затем, сводя их в единую структуру, мы получим целостную структуру местной администрации.