Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.
В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то, и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.
Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа.
Появление в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельной статьи, прописывающей вопросы статуса муниципальных контрольных органов – большой шаг вперед на пути становления системы независимого финансового контроля в муниципальных образованиях.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В период строительства нового федеративного государства, а именно с 1994 года в России появляется новый государственный институт – органы независимого внешнего государственного финансового контроля. В рамках реализации поставленных перед ними задач, органы внешнего контроля должны были обеспечить цивилизованные, доступные для понимания граждан Российской Федерации, прозрачные и законные бюджетные отношения между государством, налогоплательщиком и обществом в целом на всех стадиях бюджетного процесса.
Тенденция усиления роли и места в новом законодательстве о местном самоуправлении муниципального финансового контроля в Российской Федерации подтверждается статьей 38 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ с последующими изменениями, впервые определяющей правовой статус контрольных органов муниципальных образований.
К вопросам местного значения в области контрольных полномочий Закон относит, прежде всего, контроль за исполнением бюджета поселения (статья 14). При этом к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Действовавший до 01.01.2006г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ отдельно выделял следующие виды контроля:
- за соблюдением уставов муниципальных образований,
- за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка,
- за использованием земель на территории муниципального образования.
При этом к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления Закон относил контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Контрольный орган муниципального образования, который может существовать в виде контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или в других формах, образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. К сожалению, данные положения несколько сужают компетенцию и полномочия муниципальных контрольных органов по сравнению с той же статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В частности, законодатель почему-то опустил такой важнейший вопрос компетенции как экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В тоже время выделен в качестве отдельного вопроса компетенции органов муниципального финансового контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Процедуру формирования контрольного органа муниципального образования, согласно статьи 38 131- ФЗ предусматривает устав муниципального образования. В частности, предусматривается, что контрольный орган может формироваться либо на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления, при этом способ формирования определяется уставом муниципального образования.
Представляется, что отсутствие единообразия в вопросах формирования муниципальных контрольных органов является существенным недостатком данной нормы Закона и будет затруднять создание контрольных органов на местах. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
В настоящее время органы муниципального финансового контроля (контрольно-счетные органы) существуют во многих крупных муниципальных образованиях Российской Федерации. По состоянию на 14.01.2005г. контрольно-счетные органы существовали в 86 муниципальных образованиях Российской Федерации, в частности в городах Тверь, Брянск, Волгоград, Нижневартовск, Белгород, Нижний Новгород, Тольятти, Чита, Череповец, Железногорск, Рязань, Калуга, Биробиджан, Краснокамск, Пермь, Владимир, Гусь-Хрустальный, Энгельс, Омск, Оренбург, Саратов, Челябинск, Магнитогорск, Тюмень, Томск, Сочи, Нефтеюганск, Пенза, Калининград, Зеленогорск, Ижевск, Димитровград, Ставрополь, Благовещенск, Тобольск, Орел, Южно-Сахалинск, Ульяновск, Ярославль, Дзержинск, Екатеринбург, Тула, Новосибирск, Мценск и других муниципальных образований России. Большинство из них состоит в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, членом которой с 2002 года является Союз муниципальных контрольно-счетных органов[21].
По информации Министерства финансов Российской Федерации, на 15 сентября 2006 года в 411 муниципальных районах созданы контрольные органы, в городских округах создан 161 контрольный орган, в городских поселениях – 37, в сельских поселениях – 702.[22]
Статус и полномочия вышеуказанных контрольно-счетных органов различен, что связано, во-первых, с отсутствием единообразия в федеральном законодательстве и с особенностями политической или социально-экономической ситуации в том или ином муниципалитете. Кроме того, большинство из них были созданы до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ. Различаются они по названию (контрольно-счетная палата, контрольная палата, контрольно-счетная комиссия, контрольно-ревизионный отдел и т.д.), по юридическому статусу (отдельные юридические лица или не имеющие статуса юридического лица), численности, полномочиям и т.д. Новое законодательство, по всей видимости, заставит корректировать местные положения о муниципальных контрольных органах и приводить их в соответствие с федеральным законодательством.