Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Поэтому его служащие не являются государственными служащими. Нормотворческая функция ему делегирована государством. Следовательно, термин тоже используется другой.
Какое практическое значение имеет термин «нормативный акт» и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве?
Рассмотрим пример. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, т.е. применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утв. Банком России 31 августа 1998 г. № 54-П[17], и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Такая сделка не должна признаваться недействительной, т.к. подобное нарушение - это внутреннее дело самого банка. Порядок проведения банковской операции регулируется нормативными актами Банка России; он же осуществляет банковский надзор, который на клиентов не распространяется. Его объект - кредитная организация и банковская система.
В случае выявления каких-либо нарушений проведения банковской операции Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ, решаются в суде, а не в Банке России.
Более того, банковская операция составляет предмет не только банковской, но и служебной тайны. Клиент не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все - внутренняя деятельность механизма кредитной организации.
Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции[18]. Правоотношение при этом, соответственно, возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы, где Банк России - орган банковского регулирования и банковского надзора.
Именно это не учитывают сторонники «комплексных правоотношений», которые смешивают банковскую операцию и сделку. Представляется, что следует четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их.
Банковская операция - форма осуществления сделки; технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также, соответственно, банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. Это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права[19].
Как отмечалось выше, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях и в частности для определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-либо сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция - это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы.
Итак, различие между терминами «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права, оно касается и административного права. В КоАП РФ используется термин «нарушение нормативного правового акта» и, наоборот, нет термина «нарушение нормативного акта».
Например, в подп. 3 п. 1 ст. 1.3 установлено, что к предмету ведения РФ в области законодательства об административных преступлениях относится установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Следовательно, речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Налицо несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативных правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь санкции не только банковского права, но и административного права, т.к. банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе санкциями административного права.
В статье 7 Федерального закона закрепляется требование: нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Заметим, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Однако субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но тем не менее обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать.
Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. Если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России и не на основании банковского права.
Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти.
На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[20] (далее - Постановление Правительства РФ).
В абзаце 4 ст. 7 Федерального закона указано, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ.
В абзаце 3 ст. 7 Федерального закона сказано, что «нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы».
В связи с этим возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко.
Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но прежде всего всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно.
Есть еще один вопрос, касающийся специфики нормативных актов Банка России. В статье 7 Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации: нормативные акты по вопросам курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного - это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в государственной регистрации указанных нормативных актов.