Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.
В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. Последние годы Правительство Российской Федерации концентрировало все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой проекта концепции.
Активная долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т. п. Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур. [17, C. 35]
Главными целями активной долговой политики должно быть решение следующих задач:
- улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры;
- обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации;
- содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций;
- гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
- обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;
- усиление привлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках;
- прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат;
- максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам;
- более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств;
- создание комплексной системы управления государственным долгом с участием органов государственной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальные интересы в этой сфере;
- совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени. [6, C. 20]
Необходимо ввести ряд количественных показателей, характеризующих достижение поставленных перед системой управления государственным долгом задач, а также обозначить их предельные величины. На данном этапе существования системы управления государственным долгом такая задача не может быть решена в связи с отсутствием соответствующей организационной и нормативной базы, что также является одним из перспективных направлений совершенствования существующей системы управления.
Сложность формализации задачи оценки эффективности управления долгом связана с тем, что в рамках конкретной модели сложно учесть все аспекты деятельности финансовых рынков, государственного бюджета, предпочтений инвесторов и механизмов принятия экономических и политических решений. Следствием из этой проблемы является неполнота используемых показателей. В результате указанных выше сложностей с созданием модели при оценке эффективности необходимо использовать экспертные оценки по различным вопросам, что вызывает сомнения в объективности окончательной оценки. Это обстоятельство вынуждает проводить тщательный подбор экспертов из различных структур, участвующих в управлении долгом, а также независимых экспертов для получения более объективной интегральной оценки. Низкая оперативность большинства показателей связана с быстротой происходящих изменений на рынке капитала, и, как следствие, с быстрым устареванием прогнозов и принимаемых решений. Вероятностный характер протекающих процессов также затрудняет процедуру оценки. Чтобы отличить неоптимальные решения и прогнозы от оптимальных, необходимы критерии и достаточная статистика. При этом, постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.
Рыночные оценки, финансовые результаты деятельности долгового агентства и кредитные рейтинги являются лишь косвенными индикаторами эффективности управления долгом. Таким образом, даже определив цели и методы управления долгом, разработать критерии оценки эффективности управления сложно. По-видимому, целесообразно искать частные формализованные решения в разрезе отдельных операций с различными видами финансовых инструментов. [6, C. 22]
История государственного долга России насчитывает более двух веков. Особое внимание специалисты уделяют истории формирования внешнего долга в силу его экономической и политической значимости. История внешнего долга Российской империи начинается с первого займа на 7,5 млн. гульденов, размещенного при императрице Екатерине II в Голландии в 1769 г. для ведения боевых действий против Турции. Хотя попытки осуществить заимствования за границей предпринимались еще в начале XVIII в. императором Петром I, а через несколько десятилетий и его дочерью Елизаветой, но все они закончились неудачей. 1769 год можно считать отправной точкой появления внутреннего долга, так как именно в это время были выпущены в обращение первые российские бумажные деньги (ассигнации).
К первому облигационному внутреннему займу правительство России прибегло лишь в 1809 г., чему в немалой степени способствовала внешнеполитическая ситуация. Голландия, где до этого размещалось большинство российских займов, была оккупирована Францией. Финансовый рынок Европы был расстроен в результате наполеоновских войн. Размер дохода по внутренним займам первоначально был определен в 6% (и сверх того грация 1%), причем и процент, и грация каждые 12 месяцев выдавались на год вперед. Для большей популярности облигации займа должны были приниматься в залог по всем подрядам и откупам, а также в уплату казенных и таможенных сборов в размере 1/5 платежа. Однако, несмотря на высокую доходность и льготы, заем не имел успеха. Выпуск займов принадлежал к компетенции царя и министерства финансов, однако после своего первого созыва Государственная дума приобрела право, утверждать каждый заем; при этом условия займа определялись правительством. Правительство Советской России, отказавшись выплачивать царские долги, практически не выходило на рынок внешних заимствований и осуществляло лишь внутренние займы.
Первые внешние заимствования Советский Союз осуществил во времена хрущевской «оттепели», но они были несущественны. Перелом в политике внешних заимствований в СССР наступил в 1985 г., (после прихода к власти М. С. Горбачева. В мае 1992 г. Россия становится членом МВФ, который выдвинул ряд экономических, финансовых, политических и социальных требований, в частности обязательство следования жесткой финансовой политике, заключающейся в основном в отказе от денежной эмиссии. По мнению ряда специалистов, это привело к демонетизации экономики, истощению внутренних источников финансирования бюджетного дефицита, что, в свою очередь, обусловило необходимость внешних заимствований.
Современный внешний долг России сложился вследствие непростых политических и экономических коллизий: распада СССР, нарушения сложившихся хозяйственных связей, разногласий между новыми государствами, возникшими на территории бывшего СССР, в частности по поводу раздела его внешних активов и пассивов и т. п. В силу этих обстоятельств России, на долю которой формально приходилось лишь немногим более 60% всех долгов СССР Западу, пришлось единолично отвечать за всю сумму советских долгов. С переоформлением задолженности бывшего СССР общая сумма долга России в 1991—1995 гг. выросла почти в два раза. Кроме того, унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли главным образом из краткосрочных и среднесрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992—1995 гг. Существенная доля кредитов приходилась на западные коммерческие банки — в кредитовании СССР участвовало около 600 коммерческих банков из 24 стран. Основная масса долгов приходилась на банки шести стран — Германии (крупнейший кредитор), Италии, США, Франции, Австрии, Японии. И еще один усугубляющий момент — в силу централизации внешнеэкономических связей главные источники валюты, требуемой для оплаты долгов, рассредоточились между негосударственными структурами, тогда как ответственность по займам по-прежнему сохранилась за центральной властью.