Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.
Кодекс создает правовые гарантии провозглашенных в Конституции РФ земельных прав граждан; устанавливает приоритет охраны земли перед использованием земли в качестве недвижимости; приоритет охраны жизни и здоровья человека при решении вопроса о затратах, возникающих в связи с использованием земель; приоритет ценных и особо охраняемых земель перед другими категориями земель.
ЗК РФ восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствующие в ЗК РСФСР. В ЗК РФ позитивным моментом является также установление платности землепользования.
Земельным законодательством устанавливаются нормы, специально регламентирующие использование земель сельскохозяйственного назначения. Так, в целях установления правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами и пользователями, в том числе и арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности на уровне Российской Федерации был принят Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". [4]
Предметом правового регулирования названного ФЗ являются среди прочих деятельность по обеспечению производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями, технологиями, техникой, а также деятельность по осуществлению агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозийных и иных мероприятий, по проведению научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Вопросам особой охраны сельскохозяйственных угодий как главного средства производства посвящен также Закон РФ "О мелиорации земель"[5]. В данном законе устанавливаются правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяются полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.
Вопросы осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируются Федеральным законом "О государственном земельном кадастре"[6]. Данный закон включает в себя 5 глав, в которых последовательно закреплен порядок ведения государственного земельного кадастра и использования, содержащихся в нем сведений.
Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, затрагивающих наряду с иными вопросы охраны, использования и оборота земель.
Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулируется Федеральным законом «О землеустройстве»[7].
Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в законах: "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"[8]; "Об особо охраняемых природных территориях" [9]; "О недрах"[10]; в Лесном, Водном, Градостроительном кодексах и иных.
К источникам земельного права в части норм, регулирующих земельные отношения, относятся также нормативные акты, образующие систему других подотраслей экологического законодательства. Так, источником земельного права являются Лесной кодекс РФ[11] в той части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда, Закон «О животном мире» в части положений, которые определяют правовой режим среды обитания животных.
К федеральным законам, содержащих нормы земельного права, также относятся Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений.
Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.
В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений) за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.
К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения. Подзаконными они считаются, потому что не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исключительно исполнительный характер.
Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражение в законе, и их действие продолжается до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. На самом деле определить, какие положения указов действуют, а в каких случаях следует опираться на закон, не просто, и вопрос решается на практике, чаще судебной. Прецедентов параллельного принятия закона и отмены соответствующего указа Президента не имеется, что создает ситуации юридической неопределенности.
Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями.
Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными[12].
Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в российской Федерации (ст.ст. 110, 115 Конституции РФ).
Правительством, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:
- "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" от 19 августа 2004 г. N418;
- "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" от 7 мая 2003 г. N 262;
- "О государственном земельном контроле" от 19 ноября 2002 г. N833;
- "О методике определения сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий" от 22 апреля 2002 г. N261.
К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства.
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:
- Приказ Росземкадастра от 27 января 2003 г. NП/6 "Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля";