В специальной главе Устава, именуемой «Генерал-аудитор», рекомендовалось иметь в войсках высший и нижний воинские суды. В первом из них находился генерал-аудитор, который обеспечивал процесс, а в нижних воинских судах эту функцию выполнял судебный писарь. В феврале 1702 г. царь назначил генерал-аудитором армии С. Хрущева. 19 июня 1706 г. по указу Петра I вступил в силу разработанный при его личном участии «Устав прежних лет». Согласно его второй части, названной «Воинский наказ», в армии создается постоянный институт военно-юридических учреждений, состоявший из генерал-аудитора и аудиторов, которые по существу управляли судебным процессом. Аудитор в полковом суде следил за соблюдением установленного порядка судопроизводства и правильным применением законов.
Позже законодательное закрепление институт аудиторов получил в знаменитом Воинском уставе от 30 марта 1716 г. Аудитор был по существу руководителем военно-уголовного процесса, следователем и прокурором в одном лице, особым должностным лицом, заботящимся и обеспечивающим отправление правосудия в воинском суде, предотвращающим незаконное осуждение.
В 1797 г. было создано специальное Аудиторское ведомство, а Генерал-аудиторство стало существовать как Особая канцелярия при императоре. Однако уже в 1808 г. его роль снижается, хотя аудиторская служба в русской армии существовала вплоть до новой военно-судебной реформы, проведенной на основе Военно-судебного устава 1867 г.
В развитии контрольной деятельности Российского государства большую роль сыграло образование в 1711 г. Сената – органа высшего управления. В указе Петра I от 1717 г. о создании коллегии государственными финансами занимались: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Функции последней в указе определены очень кратко: «счет всех государственных приходов и расходов». Ревизион-коллегия делает попытку упорядочить отчетность. По ее докладу Сенат обязал все коллегии (начиная с 1723 г.) вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте Адмиралтейском. Регламент устанавливал должность контролера, подчиненного Адмиралтейству.
Особенностью финансового контроля в России была крайняя централизация всего ревизионного дела. Это выражалось в том, что вся финансовая отчетность со всех уголков страны поступала для ревизии в Коллегию в Москве и частично – в ее контору в Петербурге.
Позже развитие финансового контроля в России было связано с деятельностью Министерства финансов, учрежденного 8 сентября 1802 г. специальным манифестом императора Александра I. Постепенно Министерство финансов в России становилось центром управления государственными средствами и проводником финансовой политики власти.
История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов. Главный контролер был фактически независим и обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами. В 1827–1836 гг. при участии Главного управления ревизии государственных счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии. В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль.
К середине 50-х годов XIX века бюджет России постоянно находился в состоянии хронического дефицита. Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета, фактически же Государственный Совет был устранен от рассмотрения бюджета.
В сложившейся обстановке правительство Александра II сделало некоторые шаги в преобразовании финансово-контрольной системы. С этой целью в 1855 г. для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен сотрудник Государственного контроля В. А. Татаринов.
Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, Татаринов подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России. Проект Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах. В финансовой системе: введение единообразного составления финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечение их точного исполнения в соответствии с ежегодным бюджетным законом; введение единства кассы. В ревизионной системе: учреждения самостоятельного, независимого от исполнительной власти ревизионного учреждения с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции распорядительных управлений; введение предварительного контроля.
В 1864 г., в виде опыта, в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1865 г. единство кассы и документальная ревизия были распространены уже на Архангельскую, Олонецкую, Новгородскую, Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую, Курляндскую, Таврическую, Херсонскую, Екатеринославскую губернии и Бессарабскую область. В 1866 г. процесс реформирования Государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. В 1867 году действующие в России правила о контроле были распространены на Царство Польское, в котором были упразднены Высшая счетная палата и другие контрольные учреждения, а вместо них образованы контрольные палаты в Варшаве, Люблине и Ломже.
Свое развитие получил документальный контроль (ревизия), сущность которого заключалась в том, что отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами ежемесячно поступала на ревизию в местные учреждения Государственного контроля, образованные под наименованием контрольных палат и их отделений в тех губерниях, где было введено единство кассы.
Эти организации являлись самостоятельными учреждениями, производящими окончательную ревизию отчетов в губерниях и подчинялись только Государственному контролеру.
Первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений, проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций.
В результате преобразований, органы Государственного контроля получили доступ к первичным документам. Кроме этого в практической деятельности органов Государственного контроля было обращено серьезное внимание на организацию ревизии государственных доходов, которые до 60-х годов XIX в. Государственным контролем не проверялись.
В эти же годы под руководством В.А. Татаринова началась разработка правил ревизии важнейших отраслей государственных доходов. Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей.
В дополнение к этому Татаринов выдвинул требование единства направлений деятельности всех учреждений Государственного контроля, которое может быть достигнуто лишь при условии, если каждый местный орган Государственного контроля будет знать об общем направлении и главнейших практических результатах деятельности всех прочих учреждений Государственного контроля. Татаринов требовал также установления связи контрольных органов со статистическими органами – губернскими статистическими комитетами, – так как контрольные органы могли получить от статистических весьма полезные для ревизии данные.
Первого марта 1881 года Александр II был убит и на смену ему вступил на престол Александр III. Александр III в ответ на убийство императора отказался от принятия Конституции и объявил решительную борьбу с «крамолой». На этот раз вопрос о ней был поставлен значительно шире, чем в минувшее царствование.
Практическая работа правительства была направлена на укрепление органов Государственного контроля. В 1883 г. был учрежден Департамент гражданской отчетности, который заменил Временную ревизионную комиссию. Департамент морских отчетов в этом же году был преобразован в Департамент военной и морской отчетности. В 1884 г. был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля. В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.
В конечном итоге к началу ХХ в. отечественный Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, выработал следующие системы национального контроля:
- наблюдательного контроля, состоящую в проверке ежемесячных, годовых и «генеральных» книг и отчетов;
- последующего или документального контроля, заключающуюся в ревизии оборотов по подлинным документам, проверке действий главных распорядителей кредита и финансовых смет, составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии;
- предварительного контроля, включающую в рассмотрение смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров, проверку по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате, участие в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж;
- фактического контроля, заключающуюся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и имуществ, осмотре и обмере работ, ревизии наличности касс, сверке с натурою и подсчете платежных документов.