Вообще сам процесс формирования Правительства выявил еще одну большую слабость российских демократических институтов, что вполне можно рассматривать как угрозу национальной безопасности страны. Оказалось, что в России совершенно отсутствует механизм, способный трансформировать выбор, сделанный обществом на президентских выборах, в состав кабинета министров, который гарантировал бы проведение политики в соответствие с этим общественным выбором. Строго говоря, ничто не мешает Председателю Правительства, имя которого назовет Президент, пригласить на работу в Правительство людей с любыми политическими взглядами, включая и такие, которые прямо противоположны тем, что получили одобрение и поддержку в ходе выборов. Эта ситуация отражает слабость и неразвитость многопартийной политической системы в России и вот в ее-то становлении роль Парламента огромна. По-видимому, перечисляя задачи, которые должны решаться Парламентом как одним из механизмов, участвующих в деятельности по обеспечению безопасности, следует особо выделить становление и развитие многопартийной политической системы.
Говоря об обеспечении гражданского политического контроля над военной, а в более широком плане над «силовой сферой» государства, необходимо понимать под этим сочетание уже перечисленных областей деятельности Парламента. Во-первых, это разработка законодательной базы, призванной ликвидировать «правовой вакуум» в регламентации деятельности силовых структур – Министерства обороны, Министерства внутренних дел, служб безопасности, ФАПСИ и т.п. Некоторые законодательные акты в этой области уже приняты, но необходим комплексный, «пакетный» подход. Во-вторых, это детальная разработка и контроль за исполнением тех статей бюджета, которые определяют финансирование этих структур. Наконец, это возможность влиять на подбор высших руководящих кадров в этих структурах и, что не менее важно, введение в практику работы Парламента организации специальных слушаний, если необходимо закрытых, на которые могли бы приглашаться руководители силовых структур (и были бы обязаны принять приглашение Парламента, если оно получено).
Вообще, одной из главных задач совершенствования работы Парламента должно стать осознание депутатами факта, что они имеют законное право задавать вопросы любому должностному лицу государства и получать исчерпывающие ответы. При этом мотивы вызова в Парламент и процедура слушаний должны быть детально разработаны и исключать использование этого инструмента в чисто политических целях. Очевидно, что при этом у Президента должен быть совершенно особый статус, и только экстраординарные обстоятельства могут служить мотивом для его личного приглашения на слушания.
Другое, не менее важное условие эффективности работы Парламента, состоит не только в праве депутатов задавать вопросы, но и в их профессионализме в оценке и обращении с полученными ответами. И здесь опять встает вопрос о необходимости как собственного аналитического обеспечения работы Федерального Собрания, так и организации его контактов с экспертно-аналитическим сообществом.
Наконец, необходимо привнести какую-то логику и профессионализм в работу Парламента по ратификации международных договоров России. Эта работа остается чрезвычайно важным направлением деятельности по обеспечению национальной безопасности страны. Необходимо разработать механизм, который позволял бы определять, в какие комитеты Госдумы должны поступать определенные виды международных договоров. Процесс этот не должен носить случайного характера. Важно определить и то, каким образом, в какой последовательности и в каких временных пределах в комитетах Госдумы и Совета Федерации должны организовываться слушания по подписанным документам, как организовывать постоянную работу над ними депутатов и собственных аналитиков Парламента, а также привлекаемых экспертов.
В последнее время назрела необходимость перестройки, а точнее, принятия решений по вопросам обеспечения безопасности. Это связано с существенным возрастанием масштабов и технической сложности деятельности в этой области. В скором времени она станет требовать еще больших бюджетных затрат и исключительно четкой координации усилий вовлеченных в нее российских ведомств.
Состояние дел. В настоящее время этими вопросами занимаются различные ведомства, которые имеют соответствующие подразделения в своей структуре. Однако координация их деятельности ведется несистемно и в основном лишь на рабочем уровне. Отсутствие организации этого процесса как в политической сфере, так и в принятии военно-технических решений уже сейчас ведет к неоправданному распылению государственных средств.
В бывшем СССР существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области – межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), которая готовила проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности. После распада СССР ничего даже близкого по эффективности у нас создано не было. Причины здесь следует искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том, что мы находимся лишь в самом начале становления российской государственности, и во многом другом. Сами же ведомства, ничего кроме идеи возродить «пятерку», не предлагают. Но ведь ясно, что для того, чтобы восстановить прежний порядок, существовавший в СССР, надо ни больше ни меньше как восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно. Однако такая констатация, к сожалению, проблемы координации не решает.
Предпринятые в последние годы попытки создать соответствующий механизм – будь то в рамках Совета Безопасности[8] или вне его – были заблокированы ведомствами. Создаваемые же межведомственные комиссии по различным проблемам не решают этой задачи: они приводят лишь к дальнейшему распылению усилий, параллелизму в работе и в конечном счете – к росту безответственности и снижению эффективности государственной политики в этой области. Межведомственные комиссии Совета Безопасности, которым по статусу предписано заниматься согласованием позиций по вопросам безопасности, оказались не в силах взять на себя процесс подготовки и принятия решений, координации деятельности министерств и ведомств в этой сфере. С функциями координатора по вопросам внешней политики не справился и МИД. В итоге сложилась ситуация, когда координацией на государственном уровне сейчас по существу не занимается никто.
О Совете Безопасности РФ. Совет Безопасности был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности – как внутри-, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе опыта США, в которых с 1945 года успешно функционирует Совет национальной безопасности.
Еще в декабре 1990 года были внесены изменения в Конституцию СССР в интересах совершенствования государственного управления, предусматривавшие создание Совета Безопасности СССР. Функции у него были значительно скромнее, чем нынешнего Совета Безопасности РФ. Они ограничивались вопросами государственной, экономической, экологической безопасности, преодолением последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечением стабильности и правового порядка в обществе. До августа 1991 года успел начаться процесс образования Советов Безопасности и в ряде союзных республик СССР.
В РСФСР первое упоминание Совета Безопасности появилось в принятом в апреле 1991 года Законе «О Президенте РСФСР», а в мае 1991 года были внесены изменения в Конституцию РСФСР, предусматривавшие создание такого органа. В июле 1991 года при Президенте РСФСР была создана Комиссия под руководством Ю.В. Скокова, которой была поручена подготовка проекта закона «О безопасности».
Сформированный сравнительно немногочисленный аппарат Совета Безопасности проработал под руководством Ю.В. Скокова около года. За это время был подготовлен и проведен через Верховный Совет РСФСР Закон «О безопасности», в котором утверждались функции, полномочия и компетенция Совета Безопасности как основного координирующего органа в области национальной безопасности, подготовлены Основные положения военной доктрины и первый проект Концепции по национальной безопасности. В 1993 году Ю.В. Скоков ушел с поста секретаря СБ, выразив свое несогласие с экстремистскими намерениями демократов первой волны из окружения Президента.
За последние пятнадцать лет сменилось не менее десяти секретарей Совета Безопасности. Одним досталось несколько лет работы – другим – несколько месяцев. Каждый приходил со своей командой. Аппарат СБ был в основном занят адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно, а иногда и чаще, реорганизациям, сопровождавшимся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению призван был Совет Безопасности, сделали все, чтобы это не допустить. Президент же, которого вполне устраивали прямые контакты с «силовиками», ничего не сделал для того, чтобы укрепить Совет, председателем которого он являлся.