Одним из характерных примеров отношения Президента к Совету Безопасности стало назначение на пост секретаря СБ А.И. Лебедя и одновременный вывод из-под его влияния всего «силового блока», ради чего был образован Совет обороны РФ во главе с Ю.М. Батуриным. В должности секретаря СБ А.И. Лебедю позволили пробыть всего четыре месяца, а Совет обороны просуществовал два года. За это время его аппарат сделал немало полезного, но работа аппарата СБ была практически дезорганизоана. Таким образом, ни на одном из этапов своего существования Совет Безопасности не имел возможности выполнять возложенные на него полномочия и функции. Следствием этого является отсутствие государственного управления в области национальной безопасности, а следовательно, в стране в целом. Государственное управление свелось к оперативно принимаемым решениям, продуманным на полшага вперед даже тогда, когда они ведут к долговременным последствиям. Эти решения отражают главным образом субъективный, опирающийся лишь на конъюнктурные соображения, взгляд руководителя, принимающего эти решения.
Особо катастрофическое положение сложилось во внешней политике. Отсутствие в этой чрезвычайно деликатной сфере национальной безопасности эффективного механизма координации процесса выработки, принятия и выполнения важнейших государственных решений привело к тому, что каждое ведомство стало проводить чуть ли не самостоятельную внешнюю политику, а на высшем политическом уровне непродуманные решения приводили к крайне противоречивым заявлениям и действиям, прямо-таки изумлявшим наших зарубежных партнеров. Достаточно вспомнить наши метания по таким важнейшим вопросам как расширение НАТО, урегулирование югославского кризиса, Договор по ПРО, вступление в ВТО, ближневосточный конфликт, наконец, разоружение Ирака. Все это нанесло и продолжает наносить серьезный ущерб национальным интересам и внешнеполитическим позициям России, которая остается в глазах зарубежных коллег по-прежнему непредсказуемым, а следовательно, ненадежным партнером.
В этих условиях резко упала (да и не могла не упасть) государственная дисциплина выполнения внешнеполитических решений. Стало очевидным, что Совет Безопасности оказался неспособным организовать эффективный механизм принятия и выполнения решений в этой сфере.
О механизме принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации. Повышение эффективности внешней политики требует специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.
Общая схема такого механизма, как представляется, могла бы выглядеть следующим образом:
Принятие политических решений в соответствии с Конституцией страны по принципиальным вопросам внешней политики осуществляется Президентом Российской Федерации.
Для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, Секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ, СВР, Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Перечисленные лица образуют Совет (Коллегию) по внешней политике и международным отношениям при Президенте Российской Федерации в качестве ее постоянных членов. При необходимости в обсуждении участвуют руководители других министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минфина, Минатома, Минпромнауки и др.). При невозможности достичь согласия в ходе рассмотрения вопроса в Коллегии, позиция министерства (ведомства) может быть оформлена как особое мнение и направлена Президенту РФ для принятия окончательного решения.
Рабочим органом Совета (Коллегии) является его аппарат, функционирующий в тесном взаимодействии с аппаратами министров и руководителей ведомств, представленных в Коллегии, а также Председателей Комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания по международным делам, по обороне и безопасности (по согласованию) или их полномочных представителей, и при необходимости создающий различные межведомственные комиссии на постоянной, либо временной основе. Руководит этим процессом секретарь Совета (помощник Президента РФ), который имеет полномочия докладывать вопросы непосредственно Президенту РФ. Аппарат Совета проводит согласование позиций по вопросам концептуального и стратегического характера и готовит проекты решений и другие материалы для Совета (Коллегии). В случае возникновения разногласий в ходе работы вопрос выносится на Совет (Коллегию) и далее, в случае необходимости, направляется Президенту РФ для принятия окончательного решения.
Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета Безопасности РФ при этом упраздняется ввиду изменения порядка разработки решений в сфере внешней политики и международных отношений.
Действующий аппарат Совета Безопасности РФ, соответственно, сокращается. Деятельность Совета (Коллегии) обеспечивается за счет специалистов МИД, Минобороны, других министерств и ведомств, входящих в Коллегию, в том числе из аппаратов Федерального Собрания России (Госдумы и Совета Федерации).
Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для государств в целом, независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь, тем, что, по сути, любая международная проблема - комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера.
Следует иметь также в виду, что все экономически развитые страны мира располагают сегодня весьма разветвленной сетью государственных и неправительственных структур, профессионально занимающихся вопросами мировой политики.
Как показывает российский опыт прошедших десяти лет, наиболее приемлемым для нас примером является деятельность Совета национальной безопасности США, созданного в 1947 году, а с 1949 г. входящего в состав администрации американского президента со специальным статусом. В США Совет национальной безопасности – главный координационный инструмент в президентских руках в сфере внешней политики и международных отношений. В реальности это – своего рода Коллегия по управлению вопросами внешней национальной безопасности.
Именно в условиях сегодняшнего мира и места в нем России, а также положения внутри страны, главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют. Внешнеполитическая деятельность должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.
Представляется, что эффективное функционирование вышеописанного механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений связано с тремя главными методологическими трудностями.
Во-первых, такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности, имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства. Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативны, которыми занимается Министерство иностранных дел РФ. Общее соображение здесь такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она «прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах – концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т.д. Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности (поскольку она затрагивает жизненно важные интересы граждан России), хотя она и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.
Во-вторых, необходимо разграничить компетенцию различных ведомств. И в первую очередь – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная Дума, ни вообще законодательные органы власти, отношения иметь не могут. Ведь для того, чтобы выполнять такие решения, нужны соответствующие ресурсы, людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – это прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать выполнение принятых с и участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участие руководителей федеральных ведомств и т.д. Хотя опять же функция контроля должна быть строго разграничена между исполнительными (в частности, президентскими) и законодательными органами власти. Например, текущий регулярный контроль за президентскими решениям в области внешней политики (в том числе контроль за внешнеполитическими ведомствами, и в первую очередь МИД) должен, безусловно, осуществляться из аппарата Президента РФ.