Регламент работы Советов мог бы предусматривать регулярное (не реже раза в месяц) проведение его заседаний, обязательную подготовку им директив по отдельным направлениям политики. Эти директивы должны затем утверждаться Президентом (он же должен был бы разрешать остающиеся противоречия). Затем директивы должны приобретать характер закона ля всех представителей исполнительной власти. Только Президент мог бы принимать решения, отличные от заложенных в директивах. Нарушение директив должно наказываться самым жестким способом.
На аппарат Советов и их руководителей должна возлагаться задача по отслеживанию и координации претворения в жизнь решений, заложенных в директивах, а также иных решений Президента.
Предлагаемая модель функционирования координационного механизма, в частности, через выработку обновляемых директив принята и апробирована в международной практике (она близка тому механизму, который действует, например, в США). Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координированность деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этой сфере. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности. Без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без уполномочий Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:
· выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;
· совершать официальные визиты в иностранные государства и в международные организации;
· принимать в Российской Федерации официальные делегации иностранных государств или международных организаций;
· вести переговоры с представителями иностранных государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.
Данные ограничения не распространяются на межпарламентские связи, а также на реализацию Договоров о правовой помощи.
За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений. Лица, являющиеся членами Совета Безопасности РФ и Совета (Коллегии) по внешней политике РФ выводились бы из его состава по решению Президента РФ.
Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание при Советах научно-экспертных комиссий, состоящих из исследователей и независимых экспертов.
Политика безопасности должна выражаться осуществляемой по единому замыслу деятельности государства во всех сферах его ответственности, направленной на профилактику, выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов внутренних и внешних угроз существованию и развитию личности, общества и государства.
В общем плане единый общефедеральный механизм выработки, принятия и осуществления решений в области политики безопасности мог бы выглядеть следующим образом.
1. Общие принципы и стратегические направления политики национальной безопасности разрабатываются указанными выше Советами, авторизуются Президентом Российской Федерации на основе предоставленных ему Законом полномочий и формулируются им в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию. Президент через Совет Безопасности, Совет (Коллегию) по внешней политике, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности, Министерство иностранных дел, Службу внешней разведки и другие ведомства осуществляет руководство повседневной деятельностью в области национальной безопасности, которая должна быть направлена на воплощение в жизнь принятых Президентом политических решений.
2. Собственную роль в этой деятельности играют не только указанные выше ведомства, но и другие (по своей сфере компетенция), а также Правительство Российской Федерации в целом.
3. Общую координацию и контроль за осуществлением политики национальной безопасности министерствами и ведомствами в рамках выполнения принятых Президентом Российской Федерации решений в области внутренней политики, внешней безопасности и обороны осуществляет Совет Безопасности Российской Федерации; внешней политики – Совет (Коллегия) по внешней политике Российской Федерации. Им предоставлено право подготовки проектов нормативно-правовых документов, предназначенных для обеспечения реализации политики национальной безопасности Российской Федерации. Их межведомственные комиссии (МВК) и создаваемые ими рабочие органы на коллегиальной основе вырабатывают согласованные предложения по важнейшим вопросам стратегического и концептуального характера для представления Президенту Российской Федерации. Аппараты Советов возглавляют секретари Советов.
4. Оперативную координацию подготовки, принятия и выполнения решений по текущим вопросам национальной безопасности с участием руководителей соответствующих российских ведомств осуществляют секретари соответствующих Советов.
Координация политики коллективной безопасности. Межгосударственная координация политики коллективной безопасности осуществляется на основании двусторонних и многосторонних международных договоров через создаваемые и действующие на их основе соответствующие межгосударственные рабочие органы. Межгосударственная координация государств-участников СНГ осуществляется через создаваемые механизмы экономической, политической и военной интеграции государств бывшего СССР в рамках Содружества Независимых Государств, в частности, через межгосударственный Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года, а также по двусторонним соглашениям со странами СНГ.
В целях совершенствования международной координации политики коллективной безопасности следовало бы принять следующие меры.
1. В интересах укрепления Содружества как института межгосударственного сотрудничества необходимо предпринять меры по реорганизации его структур. В этом контексте создать действующий на постоянной основе оперативный орган Содружества – Международный Секретариат, имеющий полномочия решать возникающие в период между встречами Совета Глав Государств (СГГ) вопросы, представлять Содружество на международной арене, а также руководить всей работой по подготовке заседаний СГГ и проведению различных встреч и совещаний в рамках СНГ. С этой целью реформировать нынешний исполнительный Секретариат. Набор кадров на руководящие посты производить на конкурсной основе с соблюдением принципа равного географического представительства и предпочтения наиболее хорошо подготовленных профессионалов.
Действующий в настоящее время Исполнительный секретариат СНГ для осуществления этих функций не подходит как по полномочиям и характеру формирования, так и по кадровому составу. Эти задачи может и должен выполнять представительный орган, в котором все государстве СНГ имеют равные возможности при принятии решений и формировании аппарата – Международный Секретариат Содружества.
2. Упорядочить вопросы, связанные с компетенцией и координацией работы Российских ведомств на направлении СНГ. Разработка и реализация внешнеполитических вопросов должна быть сосредоточена в Совете (Коллегии) по внешней политике, выполняющем соответствующие распоряжения Президента и Председателя Правительства Российской Федерации.
3. Провести структурную реорганизацию в МИД РФ. Всю работу сосредоточить в специально созданном с этой целью Генеральном секретариате по делам Содружества во главе с первым заместителем Министра (возможно, в ранге Министра) в составе трех территориальных департаментов и одного по общим вопросам (другой вариант– преобразовать существующие территориальные департаменты и создать на их основе три территориальных управления (европейское, закавказское и азиатское), подчинив их вместе с существующим ДСНГ первому заместителю Министра). В его ведение передать всю работу по урегулированию конфликтов в Содружестве. Вне зависимости от избранного варианта, создание аналитического и прогностического департамента, отслеживающего тенденции развития дел в трех территориальных – основа успеха реорганизации.
Стратегическое планирование. Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования.
Нужно, однако, всегда иметь в виду, что такое планирование различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач, и, соответственно, обычно и осуществляется на различных управленческих уровнях. В том, что касается внешней и военной политики высший уровень политического планирования должен предусматривать систематическую разработку Стратегии развития и безопасности страны в мировом масштабе, определение соответствующих целей, средств и ресурсов их достижения. Разумеется, такой уровень стратегического планирования может осуществляться только в самом высшем эшелоне политической власти.