б) четкость формулировки вопроса. Это как раз то свойство, которым никоим образом не обладал наш злополучный референдум 1991 года «о сохранении СССР»: его формулировка была настолько казуистична, что весьма значительная часть критически мыслящих граждан не считала для себя возможным оставить в бюллетене ни ответ «да», ни ответ «нет». То же самое можно сказать о проведенных или планировавшихся в некоторых бывших союзных республиках и российских автономиях «референдумах о суверенитете», в которых не ставился однозначно (но мог подразумеваться) вопрос о создании независимого государства;
в) следует стремиться к вынесению на референдум таких формулировок, которые не только (или даже не столько) «решают вопрос», сколько «запускают процесс», в ходе которого обеспечиваются все жизненно важные интересы граждан, затрагиваемые данным решением. Очевидно, что в этом случае условия и регламент предполагаемого процесса должны быть разработаны заранее, оформлены в качестве проекта нормативного акта и «приложены» к формулировке вопроса референдума.
Несколько слов о роли судебной системы и судебной практики в становлении механизмов реализации политики национальной безопасности. На первый взгляд, работу судебной системы не следовало бы включать в «механизмы реализации ОНБ», поскольку обеспечение безопасности ориентировано на профилактику негативных явлений, на их недопущение, а судебная система работает как бы post factum. Формально это верно; фактически же в современном открытом обществе право граждан на обращение в суд по всем жизненно важным для них вопросам приобретает конструктивную силу, способную изменить деятельность всех субъектов в том направлении, чтобы возможные конфликты не доходили до суда, а разрешались в повседневной работе за счет особых новых механизмов. Важнейшую роль здесь играет даже не столько совершенство конституций и законов, сколько именно судебная практика – укорененная, эффективно работающая система принятия к рассмотрению судом дел по вопросам ОНБ и разрешения этих дел с позиций права.
Проиллюстрируем и этот пункт примером из «соседней» сферы ОНБ. Обеспечение экологической (в достаточно широком смысле) безопасности населения при строительстве крупных объектов и в связи с другими «возмущающими» предпринимательскими проектами в развитых странах достигается в значительной степени тем, что каждый отдельный гражданин имеет право обратиться в суд с иском на любую организацию, в том числе и на государство, если он счел, что реализация того или иного проекта нарушила или испортила среду его обитания. Многочисленность прецедентов таких дел, заканчивавшихся успешно для истцов (например, каждый отдельный истец мог получить отдельную компенсацию от одного и того же ответчика), привела к созданию новых механизмов предварительной общественной апробации крупных проектов, к использованию которых прибегают уже сами предприниматели – во избежание возможных крупных потерь в будущем. Ясно, что дело здесь не в том, установлена ли в стране система «прецедентного» или «нормативного» права. Организационные формы и процедуры судебной деятельности, конечно, являются «слепком» с существующих общественных отношений, в том числе национальных традиций. Но в известном смысле можно сказать, что процедуры, выращенные в суде (в первую очередь здесь стоит вспомнить новую для нас – или «хорошо забытую старую» – процедуру суда присяжных), сегодня могут обратным ходом «прививаться» в практику повседневной профессиональной работы, порождая в ней эффективные механизмы реализации поставленных целей и задач. Для сферы обеспечения безопасности, которая по самой своей сути должна служить воплощению важнейшего аспекта права, это влияние может быть особенно сильным и актуальным.
Предлагаемое понимание задачи обеспечения политики безопасности как создания наилучших условий для развития и самореализации российского гражданина, общества и государства ставит на повестку дня вопрос о формировании специальной системы интеллектуального обеспечения этой деятельности. Вообще говоря, это функция научного и экспертного сообщества, которое для ее успешного осуществления должно еще соорганизоваться и структурироваться сообразно возникающим задачам. С другой стороны, придется также серьезно переосмыслить формы организации взаимодействия между научно-экспертным сообществом и органами, непосредственно ответственными за принятие решений в области национальной безопасности и реализацию политики, направленной на претворение этих решений в жизнь. Необходимо также поставить в практическую плоскость вопрос о создании «науки безопасности» как управленческой науки принципиально нового типа, решающей ряд важнейших задач.
Первой из таких задач должно стать формирование «знания об опасностях» и постоянный мониторинг этих опасностей, поскольку опасности, особенно если их понимать как препятствия к развитию, динамично меняются во времени. Причем само понятие «опасностей», по-видимому, придется существенно уточнить, имея в виду, что первоисточником любых и всяческих опасностей продуктивно считать дефицит наших методов и средств работы в реальных ситуациях, которые мы тогда квалифицируем как «опасные». Опасности не «окружают нас», а производятся нами в результате недостаточно продуманных и обеспеченных действий. Это легко показать на различных примерах – от расширения НАТО, которое легко было предотвратить в конце 1980-х гг., или войны в Чечне, явившейся результатом грубого просчета, до энергетического кризиса в Приморье, вызванного ошибкой экономической политики в регионе и другими вполне контролируемыми факторами, или экологических опасностей по принципу являющихся последствиями непродуманной технической политики.
Таким образом, знания об опасностях должны мыслиться двояко: прежде всего – как знания о нашей собственной деятельности, порождающей опасности, а затем – как знания о тех внеположенных процессах и явлениях, которые оказываются опасными в результате этой деятельности. Соответствующим образом далее может строиться типология опасностей. Например, опасности можно связывать либо с процессами, протекающими в косном материале нашей деятельности (технико-экологические опасности), либо с процессами в других системах деятельности (военно-политические, криминогенные опасности). Еще одна типология может основываться на динамике разворачивания опасностей, на их «жизненном цикле». Скажем, «факторы опасности» могут включать в себя как прямые угрозы и вызовы, так и потенциальные риски. Например, возможность коллапса финансовой системы России, коррупцию или необратимый демографический упадок сегодня следует отнести к прямым угрозам безопасности страны, а фактор незаселенности азиатской части России и растущего «демографического давления» на российско-китайской границе пока являетсявызовом. Ясно, что с течением времени эти факторы скорее всего поменяются местами в своих приоритетах.
Второй задачей такой науки могло бы стать углубленное изучение и выработка рекомендаций по наиболее оптимальным ответам на существующие опасности, то есть по наилучшим способам обеспечения безопасности, доступным в конкретный момент и на конкретном уровне развития России. Причем здесь предстоит решать два типа ресурсных задач. Один можно отнести к традиционной задаче оптимизации, то есть к поиску ответа на вопрос, каким образом необходимо распределить наличный ресурсный потенциал (а он всегда ограничен, даже у самых богатых стран) так, чтобы наилучшим образом ответить на опасности сегодняшнего дня. Первая задача достаточно традиционна и имеет наработанные методики решения. Хотя следует отметить, что в Советском Союзе, а, следовательно, и в России, поскольку ее политическая культура по своим корням все еще остается во многом советской, эта задача всерьез никогда не решалась. Советскому политическому руководству никогда особенно не приходилось затруднять себя поисками источников финансовых, материальных и людских ресурсов, поскольку, во-первых, им досталась страна в этом смысле фантастически богатая, а, во-вторых, существовавшая политическая система позволяла отодвигать на второй план решение обычно очень дорогостоящих социальных задач и концентрировать гигантские ресурсы на страшных по своей вредоносности и бессмысленности гигантских проектах, вроде перегораживаний и поворотов рек и рытья каналов или производства и закупки танков в объемах, значительно превышавших количество этого вида вооружений во всех остальных странах мира, вместе взятых.
Теперь это время безвозвратно прошло и к необходимости постоянного решения этой традиционной задачи управления придется привыкать. То, что пока эта традиция не выработалась, видно из очень многих примеров. После многих лет реформ мы все еще не знаем ни размеров и структуры Вооруженных Сил, которые отвечали бы сегодня реальным потребностям военной безопасности России и ее экономическим возможностям, ни приоритетных направлений военно-технической политики, на которых надо сконцентрироваться сегодня, чтобы обеспечить завтрашнюю способность нашей армии решать стоящие перед ней задачи. Вместо этого мы с упорством, заслуживающим лучшего применения, пытаемся натянуть постоянно сокращающееся «одеяло ресурсов» на все то же гигантское тело унаследованной нами советской военной машины, создававшейся, кстати говоря, под задачи, имеющие очень мало общего с обеспечением военной безопасности современной России. В результате мы имеем «самоперестроившуюся» структуру военного бюджета, столь же, а может и более бессмысленную, чем структура советского периода. Если в советское время в военном бюджете существовал бесспорный и ненормальный перекос в сторону «инвестиционных статей», то есть расходов на военные НИОКР и производство вооружений в совершенно немыслимых количествах в ущерб социальным статьям и расходам по созданию инфраструктуры, способной обеспечить функционирование произведенного оружия, то теперь львиная доля военного бюджета идет на выплаты военнослужащим денежного довольствия, дабы избежать социального взрыва в Вооруженных Силах. Но в условиях рыночной экономики средств на решение и этой проблемы при нынешних размерах Вооруженных Сил оказывается недостаточно. В результате мы имеем армию, в которой резко растет уровень социальной напряженности и недовольства властью и политической системой и которая быстро утрачивает свои боевые навыки по причине отсутствия средств на боевую подготовку (запчасти, топливо, боеприпасы и т.п.) и быстрого старения систем оружия (новые образцы не на что разрабатывать и закупать).