В 1881 году царским правительством были приняты Временные правила о переселении крестьян, а в 1889 г. – Закон о добровольном переселении сельских обывателей на казенные земли. Эти законодательные акты значительно стимулировали миграционные настроения у российских крестьян. С конца 80-х годов основываются переселенческие поселки в Семипалатинской области частью при содействии администрации и, главным образом, самовольно [12].
Убедившись в высоких качествах своих участков, новоселы начали вызывать к себе земляков или принимать случайных переселенцев и постепенно расширяли свое землепользование. С увеличением русского населения, в отношениях между хозяевами казахами и арендаторами – переселенцами возникали недоразумения, кончавшиеся вмешательством администрации. По словам Ядринцева: «Кроме того, поселение в кочевых инородческих районах русских переселенцев ведет к столкновениям, к захвату инородческих пастбищ, водопоев, зимовок и т. п.». При этом крестьяне обычно просили администрацию о земельном устройстве их на занятых ими землях [25].
В 1880 году доверенный от 22 семей крестьян Никита Баранников получил от Павлодарского уездного управления (за № 9033) в том, что означенному Баранникову и его доверителям с разрешения господина военного губернатора Семипалатинской области, одобренного генерал-губернатором Западной Сибири, перечислиться на положение крестьян в Семипалатинскую область и образовать в районе Маралдинской волости Павлодарского уезда, на особо проектированном к отводу участка новое крестьянское поселение. Несмотря на донесение уездного начальства, что участок этот необходим для кочующих киргизов, которые даже для себя будто бы вынуждены были арендовать земли у горного ведомства губернатор принял главное живое участие в устройстве нового поселка.
Спустя какой – нибудь месяц после официального переселения крестьян на отведенный им участок земли, Павлодарский уездный начальник получил от губернатора предписание командировать чиновника уездного правления и депутата от киргизов, живущих на озере Джалгыз – Коль, чтобы присутствовать при измерении проектированного участка чиновника съемного отделения. Который должен был также составить хозяйственное описание местности.
Года через два это урочище оказалось снова заселенным, отчасти новыми переселенцами. И, наверное, еще очень долго, вернувшиеся крестьяне могли бы жить тут совершенно незамеченные администрацией. Но у них начались несогласия с киргизами из-за сенокосных угодий, которые и заставили обратить на них внимание. К этому времени подоспел циркуляр генерал-губернатора (от 17 мая 1888 г.) которым строжайше воспрещались крестьянские поселения в пределах Семипалатинской области. Семипалатинский губернатор разъяснил крестьянам, что только по соглашению с киргизами, собственниками земли, они могут на условиях арендной платы распахивать земли. В противном же случает они будут подлежать выдворению. Согласия киргизов на выдачу своей земли в аренду не последовало, а крестьяне добровольно выселятся не пожелали. Для этого администрации снова потребовалось принять решительные меры, после которых урочище Джалгыз – Коль окончательно было оставлено переселенцами и вместе с этим закончился первый период переселенческого дела в Степном крае [5].
Заселению Семипалатинского края крестьянами препятствовала отдаленность его от Европейской России, полунезависимое до 1868 г. состояние казахских волостей и отрицательное отношение к такому заселению со стороны местной администрации. Такое отношение ее находилось тогда в полной гармонии со взглядом правительства на переселение крестьян в Сибирь. Политика правительства, начиная со времени освобождения крестьян до конца 80-х годов, не поощряла движение крестьян за Урал, а, наоборот, ставила ему преграды. Освобожденные от власти помещиков, они были необходимы для них, как дешевые работники, почему правительство в 1866 г. совершенно закрыло переселение. Относительное малоземелье, неурожаи, отсутствие заработков - все это побуждало крестьян искать из своего тяжелого положения какой-нибудь выход, и по исконной русской привычке он был найден в стремлении к переселению «на новые земли». Лишь в 1881 г. правительство решилось несколько ослабить крестьянские путы: были изданы временные правила о переселении, но ввести их в жизнь было решено «без особой огласки», без их обнародования.
Неудачи, которые потерпело царское правительство в начальный период переселенческого движения, привели к тщательному его переосмыслению. Осторожное отношение правительства к переселенческому вопросу сказались при разработке переселенческого закона 1889 года подготовительных работ. В течении 5 лет вопрос о разработке общего закона переселения обсуждался на различных комиссиях. Разработка этого закона сначала была поручена особой комиссии, образованной из чиновников разных министерств под представительством сенатора Семенова. Комиссия высказалась за то, чтобы переселения не носили самовольный характер, а были подчинены местной администрации, начиная с выбора лиц, могущих переселятся и кончая водворением переселенцев на новые места.
Для дальнейшей разработки переселенческого закона с учетом мнения императора Александра III была образована новая комиссия под председательством Плеве. В эту комиссию вошли чиновники разных министерств. Проект закона был обсужден объединенными департаментами закона и государственной экономики, которые сочли его достаточно востребованным.
После рассмотрения проекта о переселении объединенными департаментами эти правила подверглись еще некоторым изменениям, главным образом в той части, которая касалась отвода переселенцами участков и оказания им пособия на местах нового водворения. В 1889г. Правила сделались законом «Правил о переселении сельских обывателей на казенные земли».
Основные положения этого закона сводились к следующему: во – первых, переселенческое дело оставалось в руках правительственных органов; во – вторых, необходимым условием для переселения отдельных лиц являлись разрешение, выдаваемое министром государственных имуществ; в – третьих, всякий, не получивший такого разрешения, считался самовольным переселенцем и подлежал обратному возвращению на место приписки в административном порядке.
Разрешение предписывалось давать лишь «надежным» хозяевам, «заслуживающим уважения», направляя их на земли, предназначенные для заселения. В Степном крае это были Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области. Так же Положение включало в себя правила об образовании земельных участков, о порядке причисления вновь прибывших, систему пособий и льгот переселенцам. Земельные нормы в степных областях конкретно не определялись, а устанавливались «в размере, определяемом…условиями земледелия и производительностью почвы».
Целью закона было стремление содержать развивающееся переселенческое движение и заключить его в рамки бюрократического делопроизводства [5].
Положение 1889 г. фактически открыло Казахстан для переселенцев из России, но оно, как и все последующие законодательные акты, не смогло упорядочить переселенческое движение. Бюрократические проволочки затягивали выдачу разрешений примерно на год и около половины крестьян-переселенцев по прежнему пускались в дорогу нелегально, хотя положение 1889 г. предписывало возвращение каждого самовольца на место приписки в административном порядке [11].
Но приостановить громадную волну переселенческого движения народной массы царскому правительству не удалось. C 1888 года в Павлодарском и других уездах и областях почти прекратились всякие отношения между администрацией и переселенцами. Администрация учреждала одну за другой комиссии, всесторонне рассматривающие почвенные и климатические условия и изыскивающие пути для наилучшей постановки переселенческого дела, а переселенцы продолжали селиться и уходить дальше, не справляясь никогда со сведениями, которые, которые добывались различными комиссиями, и часто оставались совершенно неизвестными администрации [5].
Впоследствии этот закон дополнялся различными указами и циркулярами правительства, направленными то на некоторое расширение переселения, то на запрещение или приостановление его [11].
Стремясь принять против самовольного переселения какие-либо предупредительные меры правительство на первых порах решило приостановить переселение крестьян. С этой целью в марте 1892 года начальникам губернии было приказано прекратить выдачу разрешения на переселение под предлогом отсутствия подготовительных участков для поселения. Но эта мера не дала желаемых результатов. В 1891 – 1892 годах Россию постигли неурожай и голод, которые вытолкнули в Казахстан новую, огромную, переселенческую волну, смывшую таким образом, запретительную бумагу [5].
Начавшаяся отрезка участков под переселенческие участки породила в степи разные слухи вплоть до известий о предстоящем, будто бы, отобрании казахских земель и т.п. Боясь каких либо недоразумений, областная администрация предписала уездным начальникам убеждать казахов не верить таким басням, но кочевники, как бы предвидя будущее, относились к таким разуверениям скептически. Казахи реагировали на вселение крестьян подачей множества прошений об образовании из них оседлых селений, но, несомненно, под этим предлогом перехода к оседлости скрывалось лишь желание сохранить за собою свои земли [17].
Были установлены льготы для поселенцев на новых местах, им давался бесплатный надел земли. Новопоселившиеся крестьяне получали на первые три года полное освобождение от государственных повинностей, им для устройства хозяйства выдавалась ссуда на определенный срок деньгами, семенами, инвентарем и сверх того, безвозмездная материальная помощь, лес для застройки. Такие же льготы предоставлялись казахам, принявшим христианство. Эта покровительственная политика в сочетании с перспективой получать плодородные земли в Казахстане вызвала сначала слабый, но постепенно усиливающийся поток переселенцев из центральных районов России, гонимые нуждой и голодом.