Под поселки для вселяемых крестьян выделились из казахского пользования не свободные от кочевий земли (таких собственно не было), а наиболее пригодные для крестьянского оседлого хозяйства, при чем не обращалось внимания на то, какой род угодий (кстау, куздеу или джайлау) составляют выделяемые земли. Мест, пригодных для земледельческой культуры, в казахских степях, благодаря их природе, сравнительно немного, и поэтому значительное выделение их под поселки не могло не повлиять на отмеченную выше тенденцию казахского хозяйства к переходу от экстенсивного скотоводческого хозяйства к смешанному использованию земли путем земледелия и скотоводства, с интенсификацией последнего [17].
Тяжелое положение местных номадов, вызванное варварским изъятием земель для переселенцев, ставило порой в затруднительное положение областное начальство: «… киргизы кочующие на правой стороне р. Иртыша в округах Семипалатинском и Павлодарском крайне стеснены, не говоря о зимних и летних кочевках, что побудило и побуждает их к постоянному выселению, через что областное начальство в крайнем затруднением…» [19].
В практике переселенческого дела встречались случаи образования переселенческих участков «смежно с зимовками и даже иногда зимние стойбища оказываются с трех сторон окруженными крестьянскими поселками: в результате киргизы, привыкшие к простору, крайне стеснены, а крестьянам приходиться делать объезды, чтобы, минуя зимовки, проезжать из одного конца участка в другой.
Колонизаторская политика, отнимая все лучшие земли и оставляя казахам худшие, не могла, тем самым, не ставить преграды ко всякому развитию казахского хозяйства. Аулам, которые лишались своих угодий, должна была отвести их та волость, в состав которой они входили. Но в каждой волости, кроме джайлау, все лучшие земли были распределены между другими аулами, поэтому приходилось или насильственно вселять их на чужих угодьях или отводить им зимовки на джайлау. При массовом отводе переселенческих участков (например, в Павлодарском и Устькаменогорском уездах) все это, помимо сокращения казахского землепользования, не могло не внести громадного расстройства в установившиеся в степи земельные отношения. Увеличились всякого рода земельные споры, стало еще более усиливаться стремление к закреплению угодий, хотя бы путем фиктивного образования оседлых селений. Наконец, описанные способы вселения крестьян повели еще к усилению антагонизма между баями и беднотой, потому что при устройстве на новых, часто незначительных по размеру местах каждому приходилось заботиться прежде всего о своих личных интересах [17].
Вот такого рода самовольные переселенцы хлынули в начале 90-х годов в Семипалатинскую область, где г. Устькаменогорск обратился в своего рода переселенческую станцию. Отсюда они расходились по уезду, а часть их отправлялась дальше – в Семиречье, Туркестан, в Китай, в «Широкую щель», на «Крант-реку» и др. таинственные места, «где текут молочные реки в кисельных берегах». У переселенцев были свои вожаки, которые и хлопотали от их имени об образовании поселков на том или ином самовольно захваченном урочище. Тут они строили балаганы, делали шалаши из прутьев, землянки и так жили, иногда в страшной нищете, ожидая ответа на свои прошения.
Исследователь переселенческого движения А. Глебов писал по этому поводу: «Переселение – это поистине какая-то огромная людская река, устремляющаяся по коренной России и Зауральский горный хребет. Как птицы перелетные, которые с наступлением холодов без удержки тянуться огромными стаями в теплые заморские края, так точно крестьянство, наголодавшееся и обнищавшее на родине, ищет себе простора и достатка в неведомом крае» [4].
Семипалатинская администрация была захвачена врасплох этим чисто стихийным крестьянским движением и волей-неволей, вынуждена была отводить переселенцам участки. Так возникли поселки в Семипалатинском и Усть - Каменогорском уездах [17].
В 1885 г. царским правительством был образован «Западно-Сибирский переселенческий отряд», который в 1893 году заготовил под переселенческие участки в Семипалатинской области 33 тыс. десятин земли, а в Акмолинской области до 280 тыс. десятин земли, куда к тому времени переселилось уже 12400 крестьян.
В обсуждении проекта «Степного положения» 1891 г. ставился вопрос о праве казахов на землепользование. В одной из статей в частности говорилось: «Земли, занимаемые кочевьями, и все принадлежности сих земель, в том числе леса, признаются государственной собственностью» [4].
Усиленное движение крестьян в Сибирь после голодного 1891 года заставило правительство принять меры к его упорядочению. Учрежденному в 1892 г Комитету по постройке Сибирской железной дороги было, между прочим, поручено содействовать заселению прилегающих к дороге местностей, в число которых была включена и Семипалатинская область. На первый план Комитет поставил землеотводные работы, так как годных переселенческих участков не было [17].
Проведение Транссибирской железной дороги (1891-1905) создало необходимую материальную инфраструктуру для переброски крестьян – переселенцев. По данным Н.Е. Бекмахановой, уже в 1890 г. в Казахстан направились два крупных потока переселенцев – один из Полтавской губернии (более 21 тыс. человек), а другой из Самарской (свыше 19 тыс. человек); средние из Самарской, Астраханской, Воронежской и Черниговской (от 10 до 13 тыс. человек) и небольшие из разных центральных губернии [12].
«Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» 25 марта 1891 г. унифицировало и свело воедино все законы о землепользовании и землевладении на территории современного Казахстана. Собственно, в нем в основном повторялись и закреплялись каноны «Временного положения» 1868 г. Земли, в том числе и леса, признавались государственной собственностью (ст. 119), а земли, занимаемые кочевьями, предоставлялись в бессрочное общественное пользование (ст. 120). Однако «Примечание 1» к ст. 120 было совершенно новым по содержанию и гласило, что «земли, могущие оказаться излишними для кочевников, поступают в ведение Министерства государственных имуществ». «Этим путем, - говорилось в комментарии к «Примечанию 1», - ограждаются в будущем права государства на всю обширную территорию степных областей, без стеснения в то же время кочующих инородцев». Таким путем правительственные органы закрепили юридически свои уже фактически существующие права распоряжаться землями, принадлежавшими казахам.
Но вскоре стало очевидно, что даже это эфемерное «Примечание» государство соблюдать не собиралось, ибо оно уже с 1893 г. приступило к размежеванию участков для переселенцев. Один из чинов переселенческих партий, землемер и статистик Т.И.Седельников писал позже, что в 1904 г. при некоторых пертурбациях высшие чины землеустроительных комиссий Степного края опасались, как бы не возник вопрос о законности изъятия земель у казахов, т.к. не были выполнены предварительные условия: размежевание земель и поземельное устройство коренного населения. Он подчеркивал, что «одна постановка такого вопроса приводила ... столпов колонизации степи в ужас, так как к тому времени они сами уже сознавали, что юридического основания у этой колонизации не было и нет». Очевидно, что волна крестьянских переселений, вновь поднявшаяся в начале 90-х гг. XIX вынудила правительство пойти на явное беззаконие.
Новый миграционный поток поставил правительство перед необходимостью упорядочить землепользование казахского населения и самовольно вторгшихся крестьян. К этому вынуждало множество конфликтов переселенцев как с местным населением, так и с крестьянами – старожилами. С 1893 г. начала работать 1-я межевая партия в Акмолинской области, позже были образованы и другие партии. Работа их была малоудовлетворительной. В 1894 г. Николай II отметил в отчете степного генерал-губернатора «необходимость скорейшего обследования качества и определения количества свободных земель, находящихся в использовании кочевого населения Акмолинской и Семипалатинской областей». Организация такого обследования была вменена в обязанность Комитета сибирской железной дороги. Комитет отметил «замеченное в последние годы особое стремление выходцев из европейской России к поселению в пределах Степного края, ввиду чего следовало позаботиться постановкой колонизации его на прочные основания» [11].
С этой целью в 1895 г. была образована особая экспедиция, под руководством известного русского статистика Щербины. Экспедиция произвела тщательное исследование 12 уездов степных областей. В течении шести лет экспедиция тщательно обследовала все уезды Акмолинской и Семипалатинской областей, при чем работа ее выразилась: а) в производстве сплошной хозяйственной переписи всего казахского населения, давшей возможность произвести массовый учет хозяйств, населения и скота и выяснить, какими площадями пастбищ и в течение какого срока пользуются отдельные казахские группы; б) в бюджетных обследованиях, на основании которых можно было определить продовольственные и другие потребности средней казахской семьи и способы их удовлетворения и в) в исследовании естественноисторических условий: рельефа местности, почвенных особенностей, лесной и травяной растительности и водных источников. На основе собранных экспедицией в течении шести лет материалов половина всей земли, в основном самой плодородной, у казахского населения изымалась, а кочевники сгонялись в безводные, малопригодные для жизни земли. Для Павлодарского уезда экспедиция установила норму земли на хозяйство казахов в пределах 30 -360 десятин. Даже эти мизерные цифры не удовлетворяли царское правительство, переселенческое управление считало, что нормы землепользования казахов, установленные Щербины, не соответствуют интересам переселенческого фонда.