Одной из основных задач первой русской революции было разрешение аграрного вопроса в стране. После поражения революции царизм стремился разрешить этот вопрос путем реформ, т.е. сохраняя власть и землю в руках помещиков, устранить причины кризиса в аграрных отношениях. Волнения подтолкнуло правительство Николая II к кардинальному пересмотру своей прежней аграрной политики и принятию решения о разрушении крестьянской общины [19].
На фоне сложных поземельных Отношений в Казахстане развернулось проведение столыпинской аграрной реформы, целью которой было усиление переселенческого движения.
П. А. Столыпин, председатель Совета министров и министр внутренних дел в 1906-1911 гг., выработал принципы модернизации страны первым условием которой было сделать крестьянина собственником земли. Суть аграрной политики П. А. Столыпина выражена в трех законодательных актах. Это Указ для рассмотрения Сенатом «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользованию) от 9 ноября 1906 г., который был дополнен и переработан во II Государственной Думе в закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» от 14 июня 1910 г. 29 мая 1911 г. был принят закон «О землеустройстве». Проведение мероприятий по аграрной реформе началось с 1906 г. после принятия Указа Сенатом. С 1 января 1907 г. отменялись выкупные платежи за надельные земли, которые крестьяне должны были платить при выходе из общины. Этим было снято главнейшее ограничение для свободного выезда крестьян с мест прежних поселений. Указ декларировал «право свободного выхода из общины, с укреплением в собственность отдельных домохозяев, переходящих к личному владению, участков из мирского надела». Кроме того, в законе 1910 г. в пункте 42 специально оговаривалось, что переселившиеся на земли азиатской России через два года со дня их окончательного причисления к новому поселению утрачивают право претендовать на общинную землю в местах выхода. Таким образом столыпинская аграрная реформа освободила крестьян-общинников и дала им свободу миграции: предоставила право личного землепользования, ограничила возможность обратного возвращения переселенцев на родину в случае неудачи на новом месте. Одним из последствий реформы стала массовая миграция крестьянства на окраины, в частности, в Казахстан.
По Указу от 10 марта 1906 года право переселения было предоставлено всем желающим без всяких ограничений. Правительство ассигновало немалые средства на расходы по устройству переселенцев на новые места [1].
На основании новых аграрных законов правительство П.А. Столыпина разработало «Правила о переселении на казенные земли». Согласно принятым нормативно-правовым актам, крестьяне и мещане-земледельцы имели право выйти из общины, продать свои наделы и переселиться или послать ходоков в "Азиатскую Россию для искания, осмотра и зачисления свободных казенных земель под переселение».
Государственная политика активного поощрения миграций малоимущих крестьян на юго-восточные окраины империи включала в себя комплекс административных мероприятий по проведению землеотводных работ на местах в целях предоставления переселенцам необходимых пахотных угодий в постоянное бессрочное пользование для ведения стационарного земледельческого хозяйства. Первоначально переселенцы-крестьяне получали сразу после своего водворения на новых землях по 30 десятин земли на каждого члена семьи, с 1882 г. - по 15 десятин и с начала XX в. – по 10 десятин земли. Казаки сначала имели по 25 десятин земли на душу населения, а в начале XX в., - по 20 десятин.
Многолетняя практика наделения переселенцев земельными участками реально осуществлялась в Казахстане и Средней Азии в форме административного отчуждения наиболее плодородных угодий у местного кочевого населения. Юридической основой этой аграрной политики являлось право государственной собственности на всю территорию региона, которое со временем приобрело характер широкомасштабной экспроприации земли у казахов для размещения переселенческого крестьянства, казачества и других мигрантов.
Столыпину необходимы были данные об «излишках» земель в Казахстане. С целью выявления, свободных «земель» проводилось обследование казахского хозяйства. Преследуя колонизаторские цели, подхлестываемые царским правительством и наплывом переселенцев, статисты и землеустроители, не обращая внимания на нужды казахского хозяйства, не вникая в особенности, отбирали у коренного населения лучшие земли. Массовое переселение крестьян из центральных губерний России на территорию Казахстана привело к тому, что огромные плодородные участки были переданы на пользование крестьянам, а казахи вытеснены на пустынные и полупустынные регионы Центрального и Южного Казахстан. Некоторая часть населения, оставив этническую родину, вынуждена была откочевать в пределы соседних стран.
В 1904-1911 гг. статистическая экспедиция, руководимая П.Хворостинским, В. Кузнецовым и А. Переплетчиковым, провела статистическое обследование Акмолинской, Семипалатинской и Торгайской областей. Материалы в 13-ти томах опубликованы в 1909-1913 гг.
Приведем несколько выдержек из секретного отчета в Петербург Степного генерал-губернатора Шмидта за время с 15 июня 1906 г. по 28 мая 1908 г.: «Предпринятая мною поездка по Акмолинской и Семипалатинской областям привела к убеждению в значительном имущественном расстройстве всего местного населения и крайне неудовлетворительной постановке его административного управления. Естественные богатства Степного края являют разительную противоположность бедности его обитателей. Прекрасные хлебородные поля и жалкое хозяйство земледельца, роскошные пастбища и убогий скот киргиза-кочевника, неисчислимые богатства, сокрытые в недрах земли, и весьма слабое развитие фабричной и горной промышленности…».
Далее Шмидт переходит к характеристике казахского землепользования: «Возобновившееся после войны с новой силой переселенческое движение, влекущее за собой все большее и большее земельное стеснение киргизов, вносит расстройство в их хозяйство, т.к. киргизы лишаются лучших земель, водных источников и лесов и нередко вынуждены покидать жилища и мечети. Такое положение вызывает серьезное опасение за их ближайшее будущее, порождает неприязнь к русским и даже нередко доводит до враждебных столкновений с крестьянами, которые стремятся занять господствующее положение с целью эксплуатировать киргизов» [19].
Под влиянием неудовлетворенной земельной нужды и отмеченной правительственной агитации движение переселенцев в Степные области, а в том числе и в Семипалатинскую, приняло с 1906 года небывалые раньше размеры. Участки отводились наспех, часто безводные и с плохой землей, причем при отчуждении земель у казахов весьма мало стеснялись. Им представляло жаловаться в Областное правление, но разумеется у последнего не было никакой охоты поступать в пререкания с всесильным переселенческим ведомством. Не только было оставлено, как не отвечающее требованиям времени, положение экспедиции Щербины о необходимости предварительного, до всякого переселения, устройства казахов, но даже выработанные экспедицией нормы их землепользования были признаны слишком высокими, и Переселенческое управление предприняло в 1907 г повторное обследование края. Экспедиция Щербины при установлении норм имело в виду лишь скотоводство, вторая же экспедиция приняла в расчет еще земледелие и промыслы, в следствии чего нормы были значительно понижены, а излишки, какие можно было отчудить увеличены.
По нормам экспедиции Щербины казахское хозяйство в среднем должно было иметь для существования 187 десятин, а с 25 %-ой прибавкой – 234 десятин; причем эти средние цифры по отдельным уездам колебались в пределах от 223 – 326 десятин. Повторным обследованием земельные нормы для Семипалатинской области были определены в размере 44 – 280 десятин.
При тогдашней общей площади Семипалатинской области в 46105000 д. указанный выше переселенческий фонд составлял около 7% этой площади, государственный запасный фонд около 3%, а оба вместе менее 10%.
В состав государственного запасного фонда вошли участки, образованные для сдачи в аренду под «правильно организованное коневодство и скотоводческое хозяйство» [17]. Так же в состав того же фонда вошли участки, мерою 200-500 дес., образованные применительно к закону 8-го июля 1901 года об отводе казенных земель частным лицам. Законом предусматривались два способа отчуждения таких земель в частное владение: посредством продажи и путем сдачи в аренду на 90 лет, с правом приобретения арендованной земли в собственность. Сведений о числе таких участков в Семипалатинской области не оказалось.
Цель экспедиции Кузнецова заключалась в уменьшении земельных норм, установленных предыдущей экспедицией. В материалах по образованию переселенческих участков в регионе отмечалось, что «за киргизами без всяких оснований сохраняются громадные излишние земельные площади».
Обследование производилось с 1907 по 1911 гг. и дало в результате такое уменьшение щербиновских норм: