Как и в других юрисдикциях, основная ответственность по надзору за соблюдением законности и гарантии правовой защиты в случаях нарушений прав человека возлагается на Прокуратуру. Ее функции включают в себя надзор за исполнением законов и соблюдения прав человека государственными органами и должностными лицами, в том числе органами, осуществляющими правоохранительные функции и оперативно-розыскную деятельность, администрациями пенитенциарных учреждений, а также уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.[136] Прокуратура рассматривает сообщения о нарушениях прав человека, в том числе жалобы от частных лиц, и «принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба».[137]
До 2011 года Прокуратура отвечала как за расследование предполагаемых преступлений, в том числе нарушений прав человека сотрудниками правоохранительных органов, так и уголовное преследование их в судах. В январе 2011 года Следственный комитет — орган, отвечавший за расследование тяжких преступлений — стал полностью независимым (ранее, с момента своего создания в 2007 году, он действовал автономно как часть Прокуратуры). На сегодняшний день разделение следственной и прокурорской функций, по-видимому, не способствовало каким-либо заметным улучшениям по части эффективности уголовного расследования нарушений прав человека на Северном Кавказе.
Прокуратура обязана реагировать как на непосредственные заявления о преступлениях от потерпевших, так и на другие сообщения или признаки совершения преступления, о которых ей становится известно.[138] Прокурор обязан проинформировать заявителей о результатах их жалоб, мотивируя свое решение. Если Прокуратура считает, что существуют достаточные основания для подозрений в совершении преступления, она обращается в Следственный комитет с запросом о возбуждении уголовного дела.[139]
Прокуратура не может напрямую обязать Следственный комитет возбудить уголовное дело либо не допустить его прекращения или приостановки, хотя она может отменить решение следователя не возбуждать дело, направив материалы вышестоящему сотруднику Следственного комитета, чье решение затем становится окончательным.[140] Частные лица также могут обращаться с жалобами в Следственный комитет и полицию. Жалоба должна официально регистрироваться, а заявителю должны своевременно сообщить о принятых по ней решениях и мерах. В итоге все внушающие доверие жалобы на серьезные преступления должны попадать в Следственный комитет для тщательного расследования.
Основаниями для приостановления и прекращения уголовного дела следователем могут служить отсутствие события преступления (например, в случае обвинения о пытках, если установлено, что сотрудники правоохранительных органов законно применяли силу), невозможность установить виновных, истечение срока давности преступления либо смерть подозреваемого.[141]
По завершении следствия прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело. Прокурор принимает решение — либо утвердить обвинительное заключение для передачи дела суд, либо вернуть дело следователю на доследование, изменения формулировки обвинения или устранения выявленных недостатков.[142] Кроме того, Прокуратура может не согласиться с решением следствия о закрытии дела или его приостановке, и запросить возобновление следствия по прекращенному делу.
Как и прочие органы федерального подчинения, Прокуратура и Следственный комитет также имеют подразделения федерального, регионального и местного уровня. В принципе, первоначально дела находятся в ведении местных прокуроров и следователей, но они также могут передаваться в производство должностным лицам на уровне федерального округа или в федеральный центр, либо последние могут сами забрать дело в производство, хотя критерии при этом не всегда ясны.
Еще одной характерной особенностью российской системы уголовного правосудия (и это особенно важно для Северного Кавказа) является то, что Прокуратура и Следственный комитет подразделяются на гражданскую и военную структуры. В то время как первые уполномочены расследовать преступления, совершенные гражданскими лицами, в том числе должностными лицами и сотрудниками большинства правоохранительных органов, лишь вторые вправе расследовать и привлекать к уголовной ответственности виновных в преступлениях из числа военнослужащих и сотрудников ФСБ.
На деле же большинство лиц, чьи права оказались нарушены, и их родственники подают заявления и жалобы во все соответствующие ведомства, в том числе органы внутренних дел, Следственный комитет, Прокуратуру (на всех уровнях), а также руководству Ингушетии и, нередко, Президенту Российской Федерации.
Приведенные в настоящем докладе случаи раз за разом демонстрируют, что, как правило, жалоба, попадая в систему, проходит ряд инстанций, и при этом ни одно из них, по-видимому, не берет на себя ответственность настоять на эффективном расследовании либо провести таковое.
Органы федерального уровня снимают с себя ответственность, спуская жалобы вниз региональным прокурорам и следователям, а те, в свою очередь, отправляют их местным коллегам. В рамках Прокуратуры и следственных органов жалобы зачастую перенаправляются друг другу соответствующими гражданскими и военными структурами, как это происходило в случаях с предполагаемыми насильственными исчезновениями Исраила Торшхоева, Илеза Даурбекова и Алисхана Кузикова. Складывается впечатление, что в ходе проверки и следствия они в лучшем случае задают формальные вопросы правоохранительным органам в рамках соответствующих полномочий, и получают в ответ формальное отрицания причастности к расследуемым событиям. После долгого перекладывания ответственности по цепочке, соответствующее ведомство (как правило, местного уровня) в конце концов отвечает заявителям, что уголовное производство по делу приостановлено, прекращено либо не открыто вообще. Иногда недоумевающие и раздосадованные жертвы нарушений прав человека называют этот процесс «пинг-понгом»: как правило, он длится несколько месяцев, а порой даже лет, в течение которых несобранные доказательства исчезают, а перспектива эффективного расследования, и без того небольшая, становится еще более иллюзорной.
Официальная реакция на нарушения прав человека, описанные в настоящем докладе, обычно соответствует одному из следующих сценариев: в ответ на заявления о пытках, как правило, сообщается, что по итогам предварительной проверки принято решение не возбуждать уголовное дело за отсутствием признаков или состава преступления; родственникам насильственно исчезнувших лиц как правило в итоге сообщают, что следствие по делу приостановлено за невозможностью установить личности виновных; тем, кто подает заявления с требованием проверить подозрения о том, что их близкие стали жертвами внесудебной казни, сообщают, что следствие по соответствующему эпизоду прекращено по причине смерти подозреваемого (под которым имеется в виду сама предполагаемая жертва возможной внесудебной казни).
Действия или бездействие любого компетентного государственного органа, включая Следственный комитет и Прокуратуру, можно обжаловать в суде. Теоретически, это важная мера правовой защиты. Однако по опыту многих потерпевших, она является естоль же неэффективной, как и предшествующее расследование или проверка. В целом ряде случаев, о которых рассказывается в настоящем докладе, потерпевшие и их родственники пытались опротестовать решения прокуроров и следователей в суде. В некоторых случаях суды удовлетворяют ходатайства о возобновлении приостановленного либо прекращенного следствия по делу. Однако чаще всего суд соглашается с мнением следователя или прокурора, принявшего решение не продолжать расследование. В свою очередь, это решение можно обжаловать в суде более высокой инстанции. Для жертв нарушений прав человека это длительный и тяжелый процесс. Конечный результат даже в случаях, когда выносится решение о возобновлении расследования, нередко остается тем же. Поэтому многие отказываются от дальнейших действий и не обращаются в суд, если в их планы не входит довести дело до Европейского суда по правам человека.[143]
Дело Ибрагима Газдиева
Как сообщалось, Ибрагим Газдиев подвергся силовому захвату в Карабулаке 8 августа 2007 года на глазах у соседей. Вооруженные люди в камуфляжной форме увезли его в неизвестном направлении, и с тех пор его не видели. Власти отрицали, что удерживают его либо что они причастны к его похищению. 10 августа 2007 года его отец Мухмед Газдиев встретился с Президентом Ингушетии Муратом Зязиковым (который, по совпадению, являлся его бывшим учеником), и тот пообещал помочь найти Ибрагима. Как рассказал Мухмед Газдиев, из слов Мурата Зязикова он понял, что его сына удерживают сотрудники правоохранительных органов, и отпустят того после допроса. Тем не менее, судьба и местонахождение Ибрагима Газдиева так и остались неустановленными.
По факту его исчезновения было возбуждено уголовное дело, но затем следствие было прекращено, возобновлено, и вновь прекращено за невозможностью установить виновных. Мухмед Газдиев неоднократно обжаловал решение о прекращении дела в суде и настаивал на вызове Мурата Зязикова для дачи показаний об известных ему обстоятельствах исчезновения его сына. Сотрудники следственных органов утверждали, в том числе на встречах с Amnesty International, что все возможные следственные действия по исчезновению Ибрагима Газдиева были исчерпаны — за исключением одной. Несмотря на попытки, следствие так и не смогло допросить Мурата Зязикова, поскольку его статус как советника президента Российской Федерации освобождал его от обязанности являться для дачи показаний по повестке следователя. В ноябре 2010 года в Магасском районном суде состоялось заседание, на котором Мухмед Газдиев вновь попытался опротестовать решение властей о прекращении уголовного дела по факту исчезновения его сына. На этом заседании также присутствовали делегаты Amnesty International. В ходе заседания представитель Следственного комитета заявил, что все версии и возможные следственные действия исчерпаны. Он также утверждал, что нет необходимости допрашивать бывшего Президента Ингушетии Мурата Зязикова, поскольку у следствия уже имеются достаточные показания свидетелей, данные рядом высокопоставленных ингушских должностных лиц. Представитель Прокуратуры зачитал краткое заявление, которое соответствовало позиции следствия. Судья отклонил ходатайство Мухмета Газдиева о возобновлении дела. 11 января 2011 года Верховный суд Республики Ингушетия оставил это решение в силе.