Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.
Органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.
Федеральное законодательство
Систему федерального законодательства составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и одноименный ему Федеральный закон от 28 августа 1995 г., другие федеральные законы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы местного самоуправления.
Российские конституции играли и продолжают играть ведущую роль в регламентации правового положения местных органов власти. Это относится как к конституциям советского периода, так и к Конституции Российской Федерации 1993 г., которая в отношении местного самоуправления довольно объемна. Разные по своему значению и направленности главы Конституции Российской Федерации содержат нормы, регулирующие местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации содержит нормы, регулирующие местное самоуправление. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. I «Основы конституционного строя»: признание местного самоуправления формой народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). Не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Конституции Российской Федерации свидетельствует о высоком статусе местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России, Закрепление группы статей в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указывает на связь местного самоуправления с осуществлением гражданских прав политического и социально-экономического свойства. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образованияна предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).
Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).
Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» является специализированной, более детальной по отношению к другим нормам Конституции РФ о местном самоуправлении. Она содержит указания на функциональную направленность данного института (ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).
Законы, касающиеся местного самоуправления, могут быть поделены на три группы: систематизированные (федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления; законы субъектов Федерации о местном самоуправлении); специализированные, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах); отраслевые (содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).
Законы первой группы часто именуют статутными, базовыми, а также рамочными. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Им принадлежит огромное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом.
Специализированные законодательные акты федерального и регионального значения касаются отдельных сторон муниципальной организации. На федеральном уровне это законы: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Отраслевые федеральные законы, главным образом, устанавливают полномочия муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений. В их числе Градостроительный и Земельный кодексы РФ, федеральные законы о государственной поддержке малого предпринимательства, о товариществах собственников жилья, о недрах, об образовании, об обороне и т. п.
К иным нормативным актам относятся постановления палат Федерального Собрания, акты Президента Российской Федерации, содержащие муниципальные нормы, постановления Правительства Российской Федерации.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации к теме местного самоуправления обращаются крайне редко. В литературе обычно приводят один-два примера — постановления Государственной Думы от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения». Тем не менее право издания собственных постановлений палатами российского парламента безусловно признается, а за самими постановлениями резервируется место самостоятельных источников муниципального права.
Активную роль в регулировании муниципальных правоотношений выполняет Президент Российской Федерации. Назовем некоторые президентские указы: от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»; от 24 мая 1996 г. № 775 «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы»; от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
К источникам муниципального права относятся постановления Правительства Российской Федерации: от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»; от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»; от 28 июня 1996 г. № 762 «Об утверждении Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы»; от 15 августа 1997 г. № 1023 «О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации»; от 19 января 1998 г. №65 «О Федеральном реестре муниципальных образований» и др.
Постановления Правительства Российской Федерации, изданные по вопросам совместного ведения, являются обязательными для региональных органов власти, муниципальных образований.
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах субъектов Федерации, применяются положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Систему законодательства субъектов Федерации составляют: конституции, уставы субъектов Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации, регулирующие вопросы местного самоуправления.
В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде.
В основном вопросы местного самоуправления регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне принимаются принять избирательные законы, законы о местном референдуме, законы, регулирующие муниципальную службу в субъектах федерации, законы о статусе и границах муниципальных образований, о наделе органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями . Вопрос о пределах регулирования местного самоуправления субъектом Российской Федерации в контексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть решен только после формирования репрезентативной законодательной практики в регионах.
Муниципальные правовые акты
Муниципальные правовые акты — это обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.