Полномочия представительных органов производны от функций и полномочии муниципальных образований, от предметов их ведения.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Данный перечень не является исчерпывающим. Он не может быть изменен или сокращен, но может быть расширен с закреплением в уставе муниципального образования.
Кроме исключительных полномочий Федеральный закон к компетенции представительных органов муниципальных образований отнес:
- установление официальных символов муниципальных образований и порядок их официального использования (ч. 3 ст. 9);
- инициирование изменения границ и преобразования муниципального образования, выражения мнения по поводу изменения границ и преобразования муниципального образования (ст. 12, 13), назначение голосования по изменению границ и преобразования муниципального образования (ч, 5 ст. 24);
- принятие решения о назначении местного референдума, инициирование местного референдума (ч. 3 ст. 22);
- назначение муниципальных выборов (ч. 2 ст. 23), назначение голосования по отзыву выборных лиц муниципального образования (ч. 1 ст. 24);
- рассмотрение и принятие решения по проекту муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, установление минимальной численности такой инициативной группы (ст. 26);
- установление границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (ч. 1 ст. 27);
- инициирование и назначение публичных слушаний (ст. 28), собраний граждан (ст. 29), конференций граждан (ст. 30), опроса граждан (ст. 31);
- рассмотрение обращений граждан, направленных в представительный орган (ст. 32);
- избрание главы муниципального образования из своего состава в случае, предусмотренном уставом муниципального образования, (ч. 2 ст. 36);
- назначение на должность главы местной администрации по результатам конкурса (ч. 6 ст. 37), утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37);
- формирование контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 38);
- установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64).
Компетенция представительных органов также установлена во многих других отраслевых федеральных законах. Например, в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за ними закреплено право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил, что представительные органы местного самоуправления назначают членов муниципальной избирательной комиссии с правом решающего голоса (ст. 24), утверждают схему избирательных округов (ст. 18).
Однако большинство федеральных законов закрепляют компетенцию либо полномочия органов местного самоуправления, не дифференцируя, их между представительными и исполнительными органами, предоставляя тем самым право конкретизировать их в уставе муниципального образования. Некодифицированность полномочий органов местного самоуправления, разбросанность их по многочисленным федеральным законам создает большие трудности для организаторов местного самоуправления.
Организация работы представительных органов местного самоуправления
Основной организационно-правовой формой работы представительного органа является заседание (сессия), на котором он решает вопросы, отнесенные к его ведению законодательством и уставом муниципального образования. Представительные органы осуществляют свои полномочия непосредственно только на заседаниях (сессиях) и принимают на них решения в коллегиальном порядке. Сессия — это совокупность заседаний представительного органа с участием всех депутатов или как минимум такого числа депутатов, при котором уставом муниципального образования сессия признается правомочной, а также всех других форм деятельности представительного органа. Во время сессии могут проводиться заседания представительного органа, постоянных комиссий, депутатские слушания, собрания фракций и депутатских групп.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Деятельность представительных органов должна строиться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов.
Нередко понятия «коллегиальность» и «коллективность» неправомерно используются как однозначные, хотя всякая коллегия является коллективом, но не каждый коллектив является коллегией. Суть коллективности состоит в том, что представительные органы в своей работе опираются как на знания и опыт депутатов, так и на знания и опыт специалистов, избирателей и актива. Принцип коллективности в работе в значительной степени гарантирует от субъективизма и бюрократизма.
Периодичность и порядок проведения заседаний (сессий) представительного органа должны быть определены в уставе муниципального образования и в регламенте представительного органа. Во многих муниципальных образованиях установлено, что сессии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц или, например, не реже 4 раз в год. При этом предусмотрена возможность созыва внеочередных сессий по инициативе 1/5 от общего числа депутатов, либо одной из постоянных комиссии, либо главы муниципального образования, либо главы местной администрации. В этом случае инициаторы должны направить председателю представительного органа обращение с обоснованием необходимости созыва внеочередной сессии, а также предоставить проекты решений по предлагаемым вопросам. Председатель представительного органа при соблюдении вышеупомянутых условий должен созвать внеочередное заседание (сессию) в сроки, установленные уставом, а в особо срочных случаях — безотлагательно. О времени созыва и месте проведения очередных заседаний (сессий), а также вопросах, вносимых на их рассмотрение, председатель представительного органа должен сообщать депутатам и доводить до сведения населения заблаговременно, как правило, не позднее, чем за 7 дней до заседания (сессии).
Заседание (сессия) чаще всего признается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от числа депутатов, установленного для данного представительного органа. Заседания (сессии), как правило, предусматривается проводить открытыми. В их работе в качестве наблюдателей могут принимать участие все желающие из числа членов местного сообщества. Открытость деятельности представительного органа также выражается в доступности ознакомления для членов местного сообщества с его протоколами и другими документами.
Помимо возможности наблюдать за работой заседания (сессии) регламентом предусматривается правило, по которому с согласия либо по приглашению представительного органа или его председателя на заседаниях (сессиях) могут принимать участие в качестве приглашенных должностные лица местного самоуправления, руководители общественных объединений и трудовых коллективов, специалисты, руководители органов территориального общественного самоуправления с правом в установленном порядке выступать и вносить предложения.
Порядок подготовки и проведения заседания (сессии) представительного органа во многих муниципальных образованиях детально регулируется в его регламенте, что способствует организованности и четкости в работе, соблюдению необходимой культуры. В регламенте необходимо предусмотреть, кто имеет право вносить проекты муниципальных правовых актов для рассмотрения представительного органа.