Все другие члены местного сообщества, их общественные объединения и ассоциации могут вносить проекты правовых актов на рассмотрение представительного органа через своих депутатов и органы, обладающие правом их внесения, а также в порядке правотворческой инициативы граждан.
Эффективность заседаний (сессий) представительного органа во многом зависит от того, насколько глубоко и всесторонне подготовлены проекты решений и других документов, доведены ли они своевременно до всех депутатов, насколько на заседаниях (сессиях) создана обстановка для организованного, без спешки, делового и свободного обсуждения поставленных вопросов, а также дана возможность оппонировать, предлагать альтернативные решения, делать поправки, выступать с запросами. Обсуждение вопросов, внесенных на рассмотрение представительного органа, завершается принятием решения в коллегиальном порядке. Эта стадия предполагает в случае принятия решения за основу проведение обсуждения и внесение в него поправок, поддержанных большинством депутатов. Проект решения в соответствии с принятыми поправками ставится на голосование. Голосование по решению депутатов может проводиться в целом или вначале по разделам, статьям, пунктам, а затем — в целом. Решение следует считать принятым, если за него проголосует большинство избранных депутатов. По наиболее важным вопросам уставом может быть установлено принятие решений квалифицированным большинством (2/3) или высококвалифицированным большинством (3/4). В частности, в соответствии с Федеральным законом устав муниципального образования должен приниматься большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов.
Представительные органы должны создать систему официального
опубликования своих решений и правовых актов других органов местного сообщества. В противном случае согласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Неопубликованные официально правовые акты не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за неисполнение содержащихся в них предписаний.
Исполнение решений представительных органов организует глава местной администрации и подчиненные ему органы местной администрации.
Постоянные и иные комиссии представительных органов местного самоуправления
Постоянные комиссии представительных органов местного самоуправления являются их основными вспомогательными депутатскими органами. Они образуются по решению представительного органа, ему подчинены и перед ним ответственны. Порядок их образования и деятельности регулируется регламентом представительного органа, анализ которых позволяет назвать наиболее типичные подходы.
Постоянные комиссии, как правило, избираются на заседаниях (сессиях) представительного органа на срок его полномочий из числа депутатов в составе председателя и членов комиссии. При формировании постоянных комиссий учитываются желание и возможности депутатов работать в той или иной комиссии.
Задачи постоянных комиссии производны от задач представительного органа. Их основные функции заключаются в предварительном рассмотрении вопросов, выносимых на заседание (сессии) представительного органа; в подготовке проектов муниципальных правовых актов по предметам своей компетенции для внесения их на рассмотрение представительного органа; в осуществлении контроля за решениями представительного органа и состоянием дел в закрепленных за ними сферах деятельности.
Постоянные комиссии образуются по функциональным и отраслевым сферам деятельности. К числу функциональных относятся комиссии по бюджетам и налогам, по охране общественного порядка и безопасности и др. Отраслевые постоянные комиссии образуются по одной или нескольким отраслям: по образованию и культуре, по здравоохранению и социальному обеспечению, по жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству, по экономике и др.
Постоянные комиссии функционируют как коллегиальные органы. Они проводят заседания, которые правомочны при присутствии более половины членов. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения на них принимаются открытым голосованием большинством голосов присутствующих и носят рекомендательный характер.
Наряду с постоянными комиссиями представительные органы нередко образуют временные комиссии и рабочие группы, задачи, полномочия и срок деятельности которых определяются при их создании. Они создаются для проверки определенных данных о событиях и деятельности должностных лиц, для дачи заключения, для подготовки предложений или проектов решений и т. п. Временные комиссии прекращают свою деятельность после выполнения возложенных на них задач или досрочно по решению представительного органа.
Для участия в работе постоянных и временных комиссий, рабочих групп могут привлекаться специалисты и эксперты.
Практика показывает, что эффективность комиссий представительных органов часто снижается в силу неурегулированности их правового статуса в законодательстве.
Исполнительные органы местного самоуправления
Исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ.
Система органов власти местного самоуправления во все времена в нашей стране и за рубежом, как правило, состояла и состоит, прежде всего, из двух органов власти; представительной и исполнительно-распорядительной (администрации). В свою очередь, муниципальная исполнительная власть (местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений — органов местной администрации муниципального образования.
Так было в России во времена земства. Тогда представительными органами являлись земские губернские и уездные собрания, а исполнительными органами были земские губернские и уездные управы. В городах — соответственно городские думы и городские управы. Так было в СССР и РСФСР — представительными органами являлись местные Советы, а исполнительными органами — исполнительные комитеты местных Советов, а после 1991 г. — главы местной администрации.
После вступления в силу Федерального закона 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этой четкости по отношению к местной исполнительной власти не стало. Указанный закон даже не содержит таких терминов, как «исполнительный орган местного самоуправления», «администрация местного самоуправления», «глава администрации». Из его смысла вытекает, что орган исполнительной власти местного самоуправления может быть как коллегиальным (исполнительный комитет, управа, правление и т. д.), так и может действовать на основе единоначалия (глава муниципального образования, глава администрации, управляющий, мэр и т. д.). После 1995 г., как правило, исполнительную власть в муниципальных образованиях осуществляли главы муниципальных образований и реже — главы администраций. Представляется, что когда на коллегиальной основе действует представительный орган, а на основе единоначалия — глава муниципального образования или глава администрации, то это сочетание является наиболее оптимальным и продуктивным, особенно на современном этапе.
На практике наиболее типичной была ситуация, когда глава муниципального образования соединял свои функции с функциями главы местной администрации. Это был наиболее оптимальный вариант. Правовой основой такого объединения функций служило закрепление во многих законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований положения о том, что глава муниципального образования по должности является главой администрации.
Новый Федеральный закон внес необходимую определенность в систему исполнительных органов муниципальных образований, включив в нее главу муниципального образования и местную администрацию. Наличие этих двух органов в муниципальном образовании является обязательным. Кроме них могут образовываться и иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления. Такие органы и должностные лица местного самоуправления могут избираться непосредственно населением или формироваться представительным органом муниципального образования. Они должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наименование главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания его на муниципальных выборах он входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию.
В случае избрания главы муниципального образования представительным органом он является председателем представительного органа муниципального образования.