Конституция СССР 1936 года четко формулирует место Советов:
«Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.».[3]
Существенные изменения произошли в организации местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х—начале 30-х годов.
Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.
Местные органы государственной власти различаются по объему полномочий, осуществляемым функциям, структуре аппарата и т. п. Однако эти различия действуют в рамках единства основных принципов организации и деятельности всех местных органов государственной власти.
Исключительно важное место в системе местных органов государственной власти принадлежит краевым и областным Советам. Края бывают двух видов. К первому относились края, которые включают в себя автономные образования в виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов. Так, в состав Краснодарского края входили Адыгейская автономная область, а в Алтайский край — Горно-Алтайская автономная область. Однако были и такие края (Приморский, Целинный), которые не имеют в своем составе автономно-административных образований.
Краевые и областные Советы депутатов трудящихся избирались населением края, области по нормам, устанавливаемым Положениями о выборах в местные Советы, утверждаемыми Президиумами Верховных Советов союзных республик. Число депутатов, избираемых в краевой, областной Совет, зависело от количества населения, проживающего на их территории. При этом были областные Советы депутатов трудящихся внутрикраевого подчинения (Целиноградская, Кокчетав-ская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области) и области непосредственно республиканского подчинения (все остальные)[4].
Правовое положение этих двух видов областей неодинаково. Областные Советы депутатов трудящихся республиканского подчинения пользуются в некоторых вопросах большими правами в сравнении с областными Советами внутрикраевого подчинения.
Автономные области и национальные округа занимали особое положение в системе административно-территориальной организации государственной власти, являясь административно-политической формой автономии, призванной привлекать ее население к государственному строительству. Система органов власти автономных областей, порядок их образования и деятельности определяются Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой находится автономная область, Положением об автономной области, разработанным на основе конституций и принимаемым самим Советом депутатов трудящихся автономной области с последующим утверждением Верховным Советом союзной республики.[5]
Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.
Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение (когда область в административном отношении подразделяется на районы), а другие—республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным хозяйством.[6]
Городские Советы делились на: 1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения,). 2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения) и 3) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения)[7].
Своеобразие поселковых Советов депутатов трудящихся состояло в том, что они образуются в населенных пунктах при крупных заводах. фабриках, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях и при других производственного характера объектах, расположенных вне городской черты, с населением, как правило, не менее 3 тыс. человек. При этом не менее 85% этого населения должны составлять рабочие и служащие вместе с их семьями.[8]
Советы депутатов трудящихся села, станицы, деревни, хутора, кишлака, аула являются самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на местах. Они служат первичными ячейками государственной власти.
Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет.
Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.
Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:
"Вся власть в СССР принадлежит народу.
Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР.
Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов"[9].
Система местных органов согласно Основному Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).
Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.
Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения.
Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.
Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это и определяло специфику их правового положения.
Конституционные положения получили развитие в законодательстве. Так, 3 августа 1979 года была утверждена новая редакция Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года. О стал называться «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». В нем подробно определялись основные принципы образования, компетенция, организация работы городского и районного в городе Совета народных депутатов.
Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны. Но это является логичным, поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо функционирование местных органов государственной власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.