Муниципальное право призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии. «Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, - гласит Европейская Хартия местного самоуправления, - обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципального права.
Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, общегосударственные. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».
Принципы местного самоуправления
Общие принципы организации местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти. Эти принципы:
- предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;
- являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
- выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах;
- отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;
- служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправление в Российской Федерации.
По определению К. Ф. Шеремета, «общие принципы организаций местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечений равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают». В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.
Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов организации местного самоуправления, вносит и новые элементы в их законодательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 названного Закона общие принципы организации местного самоуправления определяются и изменяются данным Законом, в то время как в соответствии с Федеральным законом 1995 г. — федеральными законами, т. е. включая, в частности, и такие федеральные законы, как об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления и др.
Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. более полно регулирует данные общие принципы, нежели прежний Закон, включая в общие принципы организации местного самоуправления положения, касающиеся вопросов, которые ранее регулировались законами субъектов Федерации. Так, в Законе 2003 г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995 г. предоставлял субъектам Федерации право принимать законы, в которых бы определялись требования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ муниципальных образований, порядку их создания и преобразования. В новом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и изменение границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Эта же тенденция прослеживается в правовом регулировании и иных общих принципах организации местного самоуправления (в частности, относительно наименования, видов и порядка принятия муниципальных правовых актов и др.). Закон относит к компетенции субъектов Федерации правовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.
Федеральный закон 2003 г. также не содержит конкретного перечня общих принципов: как уже отмечалось, эта задача практически невыполнимая, ибо надо было бы включать в этот перечень, по сути, все положения Закона. Однако ученые не оставляют попыток составить подобный перечень общих принципов. Однако это конечно не исключает и иные подходы к решению данной задачи: в частности, основу для классификации общих принципов определяет Закон 2003 г., согласно Преамбуле которого он устанавливает следующие общие принципы организации местного самоуправления:
а) правовые;
б) территориальные;
в) организационные;
г) экономические.
Таким образом, можно выделить четыре группы общих принципов; однако надо учитывать, что эти группы принципов, в общем, охватывают все основные положения данного Закона и дать их полный перечень представляется также задачей практически невыполнимой. Вместе с тем можно попытаться дать классификацию общих принципов организации местного самоуправления на основе указанного критерия.
К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:
- приоритет общепризнанных принципов и норм международного нрава, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;
- допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;
- осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;
- обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;
- высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;
- судебная защита прав местного самоуправления.
Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы.
К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:
- осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;
- установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;