Более практически востребованной формой защиты гражданами своих экологических прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно п.3 ст. 3 Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также п.2 ст. 32 Конституции России. Референдумы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.
Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения (ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.). Одним из таких вопросов государственного значения вполне могут выступать вопросы охраны окружающей среды.
Из получивших наибольший общественный резонанс таких попыток следует отметить проходивший в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработанных ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории России (в первом чтении Государственной Думой РФ в декабре 2000 г. был принят закон, допускавший такую возможность). Однако данная инициатива общественности не была реализована, несмотря на сильный общественный резонанс.
Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов — общественных экологических организаций и граждан — результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с доводами Минатома о необходимости строительства этой станции. Как отмечалось в научной литературе, такая позиция Верховного Суда РФ противоречит конституционному принципу осуществления народом власти непосредственно как носителем суверенитета и единственным источником власти.[3]
Опыт показывает, что большинство региональных и местных референдумов проводится по вопросам атомной энергетики (строительство АЭС и т.д.). Более редкими являются случаи проведения референдума по охране особо ценных территорий, отдельным вопросам природопользования и т.д. При этом следует иметь в виду, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении РФ (ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления.
Однако вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.[4]
В-третьих, п.2 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. закрепляет право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды.
Согласно ст.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», под «информацией» следует понимать сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; соответственно «информационная система» - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.
Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права. Так, Конституция России (ч.2 ст. 24) предусматривает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).
Под экологической информацией следует понимать любую информацию о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды.[5]
Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды компетентные органы получают посредством проведения мониторинга (то есть системы мероприятий по наблюдению за качественным состоянием окружающей среды). Однако, если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного или иного некоммерческого экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить руководитель такого юридического лица.
Между тем, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, равно как и наличие утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окру-жающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них является отсутствие механизма реализации данного права. Это означает, что подзаконными актами не установлен порядок предоставления информации — какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в мае 2002 г. в МПР России (в том числе в территориальных структурах) общественной приемной, в числе задач которой выделяется обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности МПР России, а также организация личного приема граждан руководством МПР России. В результате, например, в 2002 г. в общественную приемную Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Волгоградской области поступило 250 жалоб и обращений граждан, в том числе устных и по «горячей линии», из них письменных — 8. Наибольшее количество жалоб пришлось на качество атмосферного воздуха (40%), несанкционированное размещение отходов (30%), состояние зеленых насаждений (10%), состояние недр (4%) и около 15% обращений были признаны не относящимися к компетенции данного органа.
Увеличивается роль и значение муниципальных природоохранных органов. Например, Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации города Волгограда в октябре 2003 г. привел данные, из которых следует, что 13 % поступивших жалоб на состояние окружающей среды подали жители Тракторозаводского района города Волгограда, большей частью по поводу загрязнения воздуха, вызванного промышленными выбросами ОАО «Волгоградский алюминий».[6]
Однако по-прежнему затруднительно привлечение к ответственности должностных лиц за не предоставление экологической информации, несмотря даже на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, йодных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.
На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация. В первом случае федеральными законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Во втором случае недостоверной информацией могут считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером последнего была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой, равно как и о размере данной крупнейшей экологической катастрофы XX века российские граждане узнали с большим опозданием. До этого должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, то есть предоставляли недостоверную экологическую информацию.