Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
20 июля 2005 г. Законодательным Собранием Еврейской автономной области принят закон N 522-03 Об особо охраняемых природных территориях", который 2 августа 2005 г. был опубликован в газете "Биробиджанер штерн", являющейся источником официального опубликования законов области.
В данный Закон вносились изменения законом области N 711-03 от 30.06.2006 г. и законом области N 71-03 от 31.01.2007 г.
Прокурор Еврейской автономной области (далее ЕАО) обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений закона ЕАО N 522-03 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Закон области N 522-03), принятого Законодательным собранием ЕАО и опубликованного в газете "Биробиджанер штерн" от 02.08.2005 г. с изменениями, внесенными в него Законом ЕАО N 711-03 от 30.06.2006 г. "О внесении изменений в статью 11 Закона ЕАО "Об особо охраняемых природных территориях", опубликованным в газете "Биробиджанер штерн" от 11.07.2006 г., противоречащими федеральному законодательству и в силу этого недействующими.
С учетом положений статьи 76, подпункта "д" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ, подпункта "б" п. 1 статьи 5, пункта 2 статьи 26.1 Федерального Закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти" разграничение полномочий по указанным в них предметам совместного ведения осуществляется в соответствии с федеральными Законами, которым не могут противоречить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Приведя положения подпункта 8 пункта 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", п. 3 ст. 4, 58, 59, 64, 65 ФЗ oт 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", статьи 35 ФЗ от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", прокурор указал, что анализ данных Законов свидетельствует о том, что охрана особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения может осуществляться только должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе через специально созданные для этой цели структурные подразделения данных органов, но не через созданные данными органами учреждения.
В связи с этим, прокурор полагал, что пункт 1 части 3 статьи 10 Закона области N 522-03, устанавливающий, что охрана особо охраняемых природных территорий областного и местного значения может осуществляться специальными службами охраны (инспекциями), входящими в состав дирекций (администраций) и иных природоохранных учреждений, специально создаваемых для управления отдельными категориями особо охраняемых природных территорий и их охраны, принят в нарушение статей 64, 65 ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ и статьи 35 ФЗ от 14.03.1995 года N 33-ФЗ.
В соответствии с приведенной нормой закона области N 522-03 постановлением правительства ЕАО от 30.06.2005 года N 154-пп создано Областное государственное учреждение "Дирекция по особо охраняемым природным территориям Еврейской Автономной области" и таким образом функции по охране особо охраняемых природных территорий регионального значения незаконно возложены на специально созданное учреждение.
Кроме того, как указал прокурор, законом области N 522-оз подпунктами 3, 5, 6, 7, 8 ч. 1 ст. 11 специальные службы охраны (инспекции) незаконно наделены полномочиями по применению мер обеспечения по делам об административных правонарушениях.
С учетом положений статей 8.39, 23.29, 23.31, 27.1, 27.2, 27.3, 27.10, 28.3 КоАП РФ должностные лица специальных служб охраны (инспекции), на которых возложена охрана особо охраняемых природных территорий областного и местного значения полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях за нарушение правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях не наделены, и не вправе применять меры обеспечения по делам об административных правонарушениях.
По эти основаниям прокурор ЕАО просил суд признать закон Еврейской Автономной области от 20.07.2005 г. N 522-03 "Об особо охраняемых при родных территориях" в части пункта 1 части 3 статьи 10, пунктов 3, 5, 6, 7, 8 части 1 статьи 11 противоречащим федеральному законодательству.
В судебном заседании прокурор изменил предмет требований и попросил суд по вышеуказанным основаниям признать пункт 1 части 3 статьи 10; абзац 1, пункты 3, 5, 6, 7, 9 части 1 ст. 11 (в части предоставления должностным лицам специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, в ведение которых переданы особо охраняемые природные территории, прав: составлять протоколы об административных правонарушениях, задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы, изымать у нарушителей федерального законодательства и законодательства области об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, а также соответствующие документы, производить на особо охраняемых природных территориях досмотр личных вещей, транспортных средств, пользоваться всеми правами государственных инспекторов области по охране при роды); пункт 3 части 1 статьи 11 в части слов "в соответствии с законодательством области"; пункт 5 части 1 статьи 11 (в части слов "задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, на рушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях"); пункт 8 части 1 статьи 11 (в части слов "резиновые палки, слезоточивый газ") закона ЕАО от 20.07.2005 г. N 522-03 "Об особо охраняемых природных территориях" противоречащими федеральному законодательству.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования и пояснил, что из содержания абзаца 1 части 1 статьи 11 и с учетом содержания пункта 1 и 2 части 3 статьи 10 оспариваемого закона области следует, что под должностными лицами специальных служб охраны, указанными в абзаце 1 части 1 статьи 11 Закона области следует понимать как должностных лиц специальных служб охраны особо охраняемых природных территорий субъектов Федерации, так и должностных лиц специальных служб охраны органов местного самоуправления. На эти службы возложена охрана особо охраняемых природных территорий, как областного, так и местного значения.
Федеральными Законами N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ" полномочия по охране особо охраняемых природных территорий местного значения отнесены к ведению органов местного самоуправления, что также подтверждает, по мнению прокурора, что к должностным лицам служб охраны относятся и должностные лица органов местного самоуправления.
Пунктами 3, 5, 6, 7 части 1 статьи 11 оспариваемого Закона на должностных лиц специальных служб охраны, в том числе и на должностных лиц, входящих в состав органов местного самоуправления, возложены определенные полномочия, в частности, право: составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях, право задерживать, доставлять нарушителей в правоохранительные органы, право изымать у нарушителей федерального законодательства и законодательства области об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, а также соответствующие документы, производить на особо охраняемых природных территориях досмотр личных вещей, транспортных средств.
По мнению прокурора, с учетом положений статей 1.3, 8.39, 23.29, 23.31, 23.25, 28.3, главы 27 КоАП РФ наделение указанными полномочиями должностных лиц специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, противоречит федеральному законодательству.
Как утверждает прокурор, полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении, по задержанию, доставлению, досмотру, изъятию являются государственно-властными, и наделение ими органы местного самоуправления противоречит самой сути данных полномочий, так как органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, и они не должны реализовывать государственные властные полномочия.
Из формулировок абзаца 1 части 1 статьи 11 и пункта 9 части 1 статьи 11 оспариваемого закона следует, что должностные лица органов местного само управления наделены правами государственных инспекторов по охране природы.
Ссылаясь на положения статей 65, 66 Федерального Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и статьи 1.3 КоАП РФ, прокурор утверждал, что субъект Федерации своим законом не вправе наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями, которыми обладают органы государственной власти, и приравнивать должностных лиц органов местного самоуправления к государственным инспекторам в области охраны природных территорий.
Статьей 8.39 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях. Диспозиция данной статьи охватывает все возможные нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях, поэтому субъект Федерации не вправе устанавливать ответственность за нарушение правил охраны и использования окружающей природной среды, природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, либо в их охранных зонах, округах, как регионального, так и местного значения.