В связи с чем, по мнению прокурора, субъект Российской Федерации, предоставив в пункте 3 части 1 статьи 11 оспариваемого закона области право должностным лицам специальных служб охраны составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с законодательством области, превысил свои полномочия, урегулировав вопросы, подлежащие федеральному регулированию.
Пунктом 5 части 1 статьи 11 оспариваемого закона должностным лицам специальных служб охраны, как областного, так и местного значения предоставлено право: задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях. Данная норма противоречит статье 27.3 КоАП РФ, которой ни должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации, ни должностные лица органов местного самоуправления не определены в качестве лиц, имеющих право производить задержание в соответствии с федеральным законодательством. В соответствии со статьями 1.3, 27.3 КоАП РФ законодательные органы субъектов Федерации не вправе наделять должностных лиц указанными полномочиями по осуществлению задержания, поэтому указанная норма оспариваемого закона противоречит федеральному законодательству.
С учетом положений ст. 71 Конституции РФ, статей 1, 10 ФЗ "Об оружии" пункт 8 части 1 статьи 11 оспариваемого закона, предоставивший право должностным лицам специальных служб охраны (инспекций) при исполнении служебных обязанностей применять в установленном порядке специальные средства, а именно резиновые палки и слезоточивый газ, противоречит федеральному законодательству, и принята с превышением полномочий органа власти субъекта Федерации.
С учетом пункта 1 статьи 1 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" прокурор полагал, что данный закон является специальным законом в сравнении с Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который регулирует общие вопросы реализации субъектом своих полномочий.
Именно в статье 35 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определен порядок осуществления охраны таких территорий органами государственной власти, органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления через создаваемые ими структурные подразделения.
Представитель Законодательного Собрания ЕАО не признал требования прокурора ЕАО, за исключением пункта 8 части 1 статьи 11 оспариваемого закона, касающегося слов "резиновые палки, слезоточивый газ". Утверждение прокуратуры ЕАО о том, что в соответствии с федеральным законодательством охрана особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения может осуществляться только должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе через специально созданные для этой цели структурные подразделения данных органов, полагал необоснованными.
В обоснование своих возражений представитель сослался на положения статьи 35 Федерального Закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", положения п. 2 статьи 26.3 и ч. 3 ст. 26.11 ФЗ N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми установлено, что в целях создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения, органы государственной власти субъекта РФ могут создавать государственные унитарные предприятия, учреждения и другие организации. Органы государственной власти определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчет об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта РФ.
В связи с этим представитель Законодательного Собрания полагал, что п. 1 ч. 3 ст. 10 закона области не противоречит нормам федерального законодательства, а довод прокуратуры о том, что указанные нормы Федерального Закона N 184-ФЗ являются общими относительно статьи 35 Федерального Закона N 33-ФЗ и должны применяться нормы Федерального Закона N 33-ФЗ не обоснованны, так как нормы данных законов не имеют общего предмета регулирования.
При разрешении возникшей коллизии федерального законодательств необходимо исходить из времени принятия нормативного акта. Федеральный Закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации принят позднее Федерального Закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", и следует применять более поздний нормaтивный акт.
Федеральным законодательством не определены права органов и должностных лиц по охране особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, статьей 1 Федерального Закона N 33-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается, в том числе на законах субъекта Федерации, принятых в соответствии с федеральными законами. Во исполнение полномочий, предоставленных субъекту Федерации пунктом 2 статьи 2, пунктом 3 статьи 35 Федерального Закона N 33-ФЗ, подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ была принята статья 11 закона области N 522-03.
Кроме того, в абзаце первом данной статьи 11 закона определено, что должностные лица специальных служб охраны (инспекций), на которых возложена охрана особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, осуществляют свои полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Полномочия по установлению прав инспекторов по контролю на особо охраняемых территориях регионального значения не нуждаются в дополнительном регулировании на уровне федерального законодательства.
По мнению представителя Законодательного Собрания, действительно, установление мер обеспечения по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации, но в оспариваемом законе области какие-то дополнительные меры обеспечения не установлены, а лишь продублированы те, которые установлены статьей 34 ФЗ N 33-ФЗ для работников государственных природных заповедников и национальных парков, являющихся государственными инспекторами по охране особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Несмотря на то, что ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях установлена статьей 8.39 КоАП РФ, к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы по данной статье, отнесены органы охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков (ч. 1 ст. 23.39 КоАП РФ).
Органы, осуществляющие государственный экологический контроль на уровне субъекта - по главные государственные инспектора субъектов РФ по охране природы, их заместители, старшие государственные инспектора субъектов РФ по охране природы, государственные инспектора субъектов РФ по охране природы.
Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 28.3).
Частью 5 статьи 65 Федерального Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определено, что перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.
Постановлением правительства ЕАО от 13 сентября 2006 г. N 199-пп утвержден перечень должностных лиц, осуществляющих охрану особо охраняемых природных территорий областного значения, в котором перечислены должностные лица учреждения, находящегося в ведении управления природных ресурсов правительства ЕАО.
В соответствии с частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, то есть устанавливается перечень должностных тип, а не только должностных лиц органов исполнительной власти.
С учетом части 3 статьи 28.3 КоАП РФ и понятия "должностное лицо", приведенного в КоАП РФ, к должностным лицам можно отнести и должностных лиц Дирекции по особо охраняемым природным территориям.
Закон ЕАО "Об особо охраняемых природных территориях" предполагает возможность создания муниципальным образованием учреждений по охране особо охраняемых природных территорий.
Представителем Законодательного Собрания ЕАО также отмечено, что в соответствии со статьями 14, 15, 16 Федерального Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране особо охраняемых природных территорий местного значения, но им не предоставлено право регулировать своими нормативными актами осуществление этих полномочий, исходя из того объект РФ принял решение своим законом определить порядок осуществления органами местного самоуправления их полномочий по охране особо охраняемых природных территорий местного значения, руководствуясь при этом статьей 1, пунктом 7 статьи 2, пунктом 3 статьи 35 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".