Судом сделан правильный вывод о том, что Федеральный Закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ принят позднее Федерального Закона "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ, но вопросы организации охраны особо охраняемых природных территорий он непосредственно не регулирует.
Более того, подпункт 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального Закона N 184-ФЗ от 06 10.1999 г. действует в редакции Федерального Закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, которым также вносились изменения в Федеральный Закон N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", однако часть 3 статьи 35 этого закона (N 33-ФЗ) изменена не была.
Следует согласиться с суждением суда о том, что последние изменения в Федеральный Закон N 33-ФЗ вносились Федеральным Законом от 04.12.2006 г. N 201-ФЗ, не изменили редакции статьи 35, в связи с чем Федеральный Закон N 184-ФЗ не обладает приоритетом перед таким же Федеральным Законом N 33-ФЗ, содержащим специальные нормы права в области охраны особо охраняемых природных территорий.
В силу статьи 1 Федерального Закона "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Соответственно, другие законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в области законодательства об особо охраняемых природных территориях должны ему соответствовать.
Это же следует из норм Федерального Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. (принятого позднее ФЗ N 184-ФЗ), которыми мотивировал свои требования прокурор ЕАО.
Согласно п. 3 статьи 4 Федерального Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 58 Федерального Закона N 7-ФЗ природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
В соответствии с частью 1 статьи 59 Федерального Закона N 7-ФЗ правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, законодательством о природном и культурном наследии, а также иным законодательством.
В соответствии со статьями 64, 65 вышеуказанного Федерального Закона контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, судом правильно обращено внимание на то, что неопределенное содержание п. 1 части 3 статьи 10 закона ЕАО N 522-ОЗ, в частности, отсутствие указания на то, кем создаются учреждения для охраны особо охраняемых природных территорий, не исключает создание органами местного самоуправления учреждений для управления данными территориями и их охраны.
Однако, по мнению суда, доводы, которыми это было обосновано представителем Законодательного Собрания ЕАО, не могут быть признаны состоятельными.
Положения статей 14, 15, 16 Федерального Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ", а также нормы ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", на которые сослался представитель, не наделяют субъект Федерации правом предоставлять органу местного самоуправления возможность осуществления охраны особо охраняемых природных территорий через создаваемые учреждения, и входящими в них специальные службы (инспекции).
Следует согласиться и с тем, что судом правильно указано на отсутствие субъекта РФ права наделять такие учреждения и их должностных лиц соответствующими полномочиями для охраны, поскольку специальный Федеральный Закон N 33-ФЗ регулирует эти вопросы иначе (ст. 35).
На основании правового анализа действующего федерального законодательства и учитывая специальное законодательство в области охраны особо охраняемых природных территорий, а также принимая во внимание несоответствие общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования оспариваемой нормы, суд обоснованно признал пункт 1 части 3 статьи 10 закона ЕАО N 522-03 "Об особо охраняемых природных территориях" противоречащим федеральному законодательству.
Пунктом 2 части 3 статьи 10 закона области N 522-03 предусмотрено создание специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, в ведение которых переданы особо охраняемые природные территории, что соответствует части 3 статьи 35 Федерального Закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
В статье 11 закона ЕАО N 522-03 законодательный орган ЕАО определил права должностных лиц специальных служб охраны (инспекций), осуществляющих охрану особо охраняемых природных территорий.
В абзаце 1 части 1 статьи 11 закона области законодатель не делает разграничения в правах должностных лиц специальных служб охраны (инспекций), создаваемых органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъекта Федерации.
В связи с этим прокурор оспаривает законность абзаца 1 и пункты 3, 6, 7, 9 части 1 статьи 11 закона области в той мере, в какой указанные положения закона наделяют должностных лиц специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, в ведение которых переданы особо охраняемые природные территории, следующих прав: составлять протоколы об административных правонарушениях, задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы, изымать у нарушителей федерального законодательства и законодательства области об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, а также соответствующие документы, производить на особо охраняемых природных территориях досмотр личных вещей, транспортных средств, пользоваться всеми правами государственных инспекторов области по охране природы;
Как правильно указано судом, оспариваемые прокурором права, содержащиеся в пунктах 3, 5, 6, 7 ч. 1 ст. 11 закона ЕАО N 522-ОЗ являются мерами обеспечения и возбуждения производств по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересовдругих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с подпунктом "к" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В соответствии со статьей 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом, или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.