В любом случае, за исключением первого, Европе предстоит брать на себя возрастающую ответственность. Теперь Европейский Союз имеет гораздо больше оснований претендовать на роль второго мирового лидера (при этом вовсе не обязательно второго полюса), чем 10-15 лет назад. Тем не менее, консолидация, достигнутая за счет углубления интеграции, создает и дополнительные внутренние проблемы. Укрупненный Евросоюз с более жесткой, чем прежде, институциональной системой и дисциплиной может на практике оказаться более аморфным и менее мобильным, чем недавний Клуб пятнадцати.[15]
1.3. Механизмы развития европейской интеграции
В последние десятилетие XX в. Европейский Союз столкнулся с целым рядом вызовов, стимулировавших его коренную трансформацию. Прежде всего накопленный опыт интеграции и багаж достижений к середине 1980-х годов позволили вплотную приступить к строительству сначала единого рынка, а позднее Экономического и валютного союза. Если ранее интеграция осуществлялась посредством преимущественно негативных мер, заключавшихся в снятии барьеров, то в этот период главное внимание стало уделяться интеграции позитивной, предполагающей прогрессирующую гармонизацию национальных норм. Кроме того, глобальные перемены, связанные с крахом биполярной системы, развязали европейцам руки в области внешней политики, а рост нестабильности и появление многочисленных «мягких» вызовов безопасности вынудили Европу задуматься о координации действий во внешней политике и юстиции. Наконец, распад социалистической системы покончил с разделением Европы и вынудил ЕС дать государствам Центральной Европы политическое обязательство в обозримом будущем принять их в Союз. Эти стратегические процессы, наряду с возникновением ряда новых направлений политики и некоторыми менее значимыми факторами, поставили на повестку дня вопрос о масштабной реформе институциональной структуры Европейского Союза.
Полезность Европейского Союза для участвующих в нем 25, а в будущем и 30 стран, напрямую зависит от того, как он будет устроен. Речь идет не только о его руководящих органах и их компетенции, но - главное - об архитектуре интеграции в целом и ее внутренней логике. С момента основания и до середины 1980-х годов ЕС развивался линейно и вполне предсказуемо. Основное содержание интеграции располагалось в экономической сфере - вокруг таможенного союза и общей сельскохозяйственной политики. Группировка именовалась Европейским экономическим сообществом, что практически ставило знак равенства между экономической интеграцией и интеграцией вообще, которая понималась как процесс сращивания национальных хозяйств.
Помимо этого отраслевого профиля у ЕЭС имелся еще один - институциональный. Он тоже с годами укреплялся, о чем, правда, было мало известно вне брюссельских кабинетов. В 1967 г. руководящие органы ЕЭС, Евратома и ЕОУС были слиты в единые Комиссию и Совет (министров). К этому времени Суд ЕЭС утвердил примат права Сообществ над национальным. С 1974 г. начал работать Европейский совет, в 1975 г. была создана Палата аудиторов, а в 1979 г. прошли первые выборы в Европейский парламент.
Со второй половины 1980-х годов комплект интеграционных инструментов начал заметно пополняться. Во-первых, Сообщество включилось в несколько новых неэкономических проектов. Если в Договоре о ЕЭС главной целью интеграции называлось развитие экономики (вкупе со сбалансированным ростом и повышением уровня жизни), в договорах о Европейском Союзе и в недавно подписанном Конституционном договоре добавились: укрепление мира; создание пространства свободы, безопасности и правопорядка; технологический прогресс; сохранение и развитие европейского культурного наследия; утверждение интересов ЕС в мире и распространение его ценностей (права человека, демократия, верховенство закона). Во-вторых, был разработан план перехода от таможенного союза к единому рынку и валютному союзу, что означало завершение перехода от преимущественно негативной интеграции к позитивной. Произошедшие в конце XX в. изменения сделали также необходимой капитальную реформу институтов ЕС, поскольку их конструкция, простая и мало изменившаяся с 1967 г., перестала справляться с возросшей нагрузкой.
В довершение сначала незаметно, а потом все острее вставал вопрос о единстве группировки, сохранении единого для всех участников темпа. Причиной того явилось как присоединение новых стран (особенно слабых Греции, Испании, Португалии), так и усложнение самой интеграции - углубление прежних и появление новых ее направлений.
И, наконец, отношения между ЕС и населением, бывшие всегда побочной сюжетной линией интеграционной саги, вышли на первый план. В 1992 г. - при ратификации Маастрихтского договора - брюссельские чиновники впервые увидели, что граждане, по сути исключенные из процесса управления Сообществом, могут в одночасье заблокировать самые благодетельные решения. Расширение сферы компетенций ЕС и повышение его статуса в мире требовало новой концепции взаимоотношений между Союзом и его жителями. В 1990-е годы появился институт европейского гражданства, была принята Хартия основополагающих прав граждан, расширены функции Европарламента. Однако главные вопросы - о европейской идентичности и характере демократии в ЕС - сегодня не решены.
Образно говоря, на рубеже столетий Европейский Союз завершил возведение многоэтажного общежития (таможенный союз - Общий рынок - ЭВС) и перешел к строительству поселка из отдельных коттеджей (транспортная, экологическая, оборонная политика и т.п.), что, собственно говоря, вполне оправданно, поскольку решение стоящих сейчас перед Евросоюзом стратегических задач, таких как усиление его роли в международных делах, повышение конкурентоспособности, противодействие национализму, невозможно без совершенствования его внешнеполитических функций, развития научно-технического потенциала, улучшения качества образования, развития культуры и укрепления европейской идентичности. [16]
Центральная интрига европейского строительства в предстоящие 10-20 лет будет разворачиваться вокруг следующих проблем: формирование отраслевой структуры интеграции, выбор ее скоростного режима, поиск новых методов федерализации и демократизации увеличивающегося Союза, а также определение его границ.
Каким образом может выглядеть Европейский Союз через 10-20 лет? Сейчас его членами являются 25 из 44 стран, расположенных в Европе. В ближайшие три-семь лет к ним присоединятся Болгария, Румыния и Хорватия и, возможно, Македония. Дальше настанет черед Турции, ее вступление, если и состоится, то не раньше 2010-2012 г. За пределами ЕС останутся государства двух категорий - сознательно не желающие вступать в Союз и те, которым этого не удастся сделать, по крайней мере, в ближайшей перспективе. К первым определенно относится Россия и с высокой вероятностью - Норвегия, Швейцария, Исландия, а также Ватикан, Лихтенштейн и другие карликовые государства. Во вторую категорию попадут (при наличии соответствующей инициативы) Балканские страны, а также, возможно, некоторые участники СНГ, например Украина, Молдова, Грузия. Позиция последних будет зависеть от многих факторов: настроения национальных элит, степени развития сотрудничества на постсоветском пространстве, динамики интеграционных процессов в ЕС, характера взаимоотношений между ЕС и СНГ. Вопрос о членстве в ЕС Беларуси и Албании может быть поставлен даже абстрактно только после коренного изменения их политического курса.
Данная позиция ясно изложена в официальных материалах ЕС и выступлениях его первых лиц. Так, в 2002 г. бывший Президент Европейской комиссии Романо Проди говорил: «... мы не сможем быть активным действующим лицом на мировой арене, если мы сконцентрируем всю нашу энергию на новых и новых расширениях, полезность которых будет еще труднее объяснить нашему населению. Вот почему нам следует сделать упор на углублении интеграции, нежели на расширении»[17]. В конце 2004 г. он выразился еще яснее. Важнейшей задачей политики расширения называлось завершение соответствующих процедур в отношении официальных кандидатов и предложение членства Балканским странам. После этого «политика расширения подходит к концу, по крайней мере, на время. Но задача Европы строить мир продолжается. Мы предложили всем нашим соседям - от России и Марокко до стран Южного Кавказа - участвовать в будущем Союза. Все, кроме участия в институтах, что означает очень тесную экономическую и политическую интеграцию»[18].
Итак, Европейский Союз и Европа останутся понятиями близкими, но не тождественными. Если в экономической области приоритет ЕС будет очевидным, то европейская политика, как внутренняя, так и внешняя, будет формироваться на многосторонней основе. То же касается и новой европейской идентичности в самом широком плане. Из трех главных целей европейской интеграции (развитие экономики, внутренняя политическая стабильность и укрепление позиций в мире) нынешний Евросоюз может быть так же полезен Европе, как и в предыдущие годы, лишь в международной сфере. Рост территории и населения Союза, становление евро в качестве международной валюты, развитие военного измерения ЕС - все это источники потенциального усиления роли Европы в мире.