Необходимость изменения политики Евросоюза вытекает не только из географической близости. С 2004 г. членами ЕС стали страны, которые во многих отношениях очень тесно связаны с названными четырьмя постсоветскими государствами. Прежде всего, у ряда новых стран ЕС имеются исключительно сильные экономические связи с восточными соседями. Польша, Венгрия, Словакия, Чехия, страны Балтии в большой степени зависят от поставок российских энергоносителей, в первую очередь природного газа. Через них проходят также важные транспортные коридоры, связывающие Россию, Украину и Беларусь с Западной Европой. Здесь следует назвать не только железнодорожные и шоссейные пути, но также газо- и нефтепроводы и нефтяные терминалы. Наконец, это исключительно благоприятная территория для российских инвесторов, которых здесь интересуют прежде всего транспортная инфраструктура, а также предприятия энергетического сектора. Украину, Беларусь и Россию связывает со странами Центральной Европы также культурная, языковая и историческая близость. Эти связи открывают возможность более эффективного сотрудничества на уровне местных сообществ и неправительственных организаций[27].
Важным элементом является также демографический фактор. В странах Балтии проживает многочисленное русскоязычное население, на Украине имеются довольно большие венгерская и польская диаспоры. Заметное польское меньшинство проживает в Беларуси.
Перечисленные факторы принуждают Евросоюз разрабатывать новый подход к восточным соседям, учитывающий как вызовы, порожденные расширением ЕС, так и возможности более глубокого и более эффективного сотрудничества с ними.
2.1.3. Восточная политика Европейского союза
Закономерным следствием расширения ЕС является изменение его международного положения и роли в современном мире. Одной из основных задач здесь становится создание консолидированной и эффективной политики в отношении восточных соседей[28]. Европейский Союз придерживается твердого намерения сделать так, чтобы присоединение новых стран в 2004 г. и все последующие присоединения не создавали новых барьеров между расширяющимся Союзом и его соседями. Именно поэтому ЕС намерен укреплять связи со своими восточными соседями (Россией, Украиной, Молдовой и Беларусью), а также соседями на Юге (странами Средиземноморья).
Большинство перечисленных соседей, а в частности, Россия, Украина, Молдова и большинство стран Закавказья и Центральной Азии имеют двусторонние соглашения с ЕС по вопросам торговли, политического сотрудничества, защиты окружающей среды, а также сотрудничества в области науки и культуры.
Россия была одной из первых стран, с которой ЕС начал развивать программу широкого сотрудничества с середины 90-х гг. на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенного в 1994 г. Именно Россия стала первым партнером, по отношению к которому была выработана Коллективная стратегия ЕС, принятая Европейским Советом в июне 1999 года на саммите в Кельне. Ее целью было укрепление стратегического партнерства, заявленного в СПС. Вместе с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, Коллективная стратегия ЕС по отношению к России формирует политическую основу отношений между сторонами. Впоследствии были выработаны Коллективные стратегии и для других стран СНГ, выше упомянутых восточных соседей Евросоюза.
В соответствии с положениями Коллективной Стратегии[29], Европейский Союз намерен работать с Россией для достижения следующих принципиальных целей:
· Укрепление демократии, верховенства закона и общественных институтов в России;
· Интеграция России в общее европейское экономическое и социальное пространство;
· Сотрудничество по укреплению стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;
· Решение общих задач на европейском континенте (таких, как энергетическая политика, ядерная безопасность, защита окружающей среды, борьба с организованной преступностью, торговлей наркотиками и людьми, отмыванием денег).
Утверждая Стратегию, Совет постановил, что каждая следующая Страна-Председатель в Совете должна представлять рабочий план по реализации Общей Стратегии в течение соответствующего полугодия. А по итогам выполнения принятых документов, стратегий, результатов саммитов Россия-ЕС Европарламент должен регулярно принимать резолюции о реализации Коллективной стратегии и, соответственно, вносить коррективы[30].
Первая коллективная стратегия ЕС была дополнена Стратегией России в отношении ЕС, рассчитанной до 2010 г. Этот документ "определяет задачи развития отношений России и Европейского Союза на следующее десятилетие и средства решения этих задач" и нацелен на "строительство единой Европы без разделительных линий, а также взаимосвязанное и сбалансированное укрепление позиций России и ЕС в международном сообществе XXI столетия"[31].
Главной целью политики ЕС в отношении России является глубокая внутренняя трансформация России на основе постепенного восприятия ею комплекса европейских норм и ценностей. Эта задача четко обозначена в программных документах ЕС. Ее решение позволило бы единой Европе не только получить от соседства с Россией экономические выгоды, но и ответить на ряд серьезных вызовов в сфере безопасности. Позиция многих западных экспертов такова, что, помогая консолидации СНГ, прежде всего экономически, делясь опытом формирования Евросоюза, будет возможно возникновение демократических институтов в странах СНГ, что в свою очередь приведет к окончанию противостояния Востока и Запада (с Центральной Европой в качестве буферной зоны) и к возникновению единой зоны свободной торговли и безопасности, предусмотренной Хартией для Новой Европы.
Политический диалог, выработанный в рамках Коллективной стратегии, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, нацелен на создание более тесных экономических и политических связей, содействие переходу России к рыночной экономике, укрепление демократических институтов и уважение прав человека в России, создание новых форм консультаций и сотрудничества для повышения международной безопасности. Постоянный политический диалог ведется на всех уровнях отношений между ЕС и Россией: от саммитов Глав государств до встреч дипломатов высокого ранга.
В 2001 г. Россия стала первой и пока единственной страной-партнером, с которой Комитет ЕС по политике и безопасности проводит ежемесячные консультации. Кроме того, Верховный Представитель ЕС по общей внешней политике и безопасности и Министр иностранных дел России проводят регулярные консультации по международным событиям и вопросам управления кризисами. Вопросы, обсуждаемые в рамках политического диалога, включают внутренние события в ЕС и России (как, например, расширение ЕС, Конвент ЕС, Европейская политика безопасности и обороны, ход реформ в России) и сотрудничество в решении международных вопросов (самые недавние примеры – Ближний Восток, Ирак, Западные Балканы, Афганистан, Молдова/Приднестровье, республики Закавказья и др.). Это можно объяснить тем, что наряду с новыми возможностями, в Европе после 2001 г. возникли дополнительные мотивы для углубления интеграционных процессов с Россией. Новые реалии, в том числе поворот США к России, потребовали и от ЕС шагов по активизации сотрудничества с ней в вопросах борьбы с терроризмом и в сфере европейской безопасности в целом. К тому же в Европе усилилось беспокойство относительно того, что новое качество отношений между Россией и США может обернуться относительным ослаблением европейских позиций в политике и того, и другого партнера. В результате уже на брюссельском саммите Россия - ЕС 2001 г. были приняты решения о дальнейшем институциональном развитии сотрудничества и о придании ему оперативного характера. Саммит 2002 г. и последующие зафиксировали стремление сторон к значительному углублению сотрудничества в первую очередь по вопросам безопасности и в урегулировании кризисов, что является одним из самых важных аспектов для Европы на восточном направлении[32].
«В течение четырех лет выполнения Общая Стратегия по отношению к России помогла нам выявить конкретные приоритетные области наших отношений с Россией и поставила несколько далеко идущих задач, которые осуществляются в настоящее время (Общее Европейское Экономическое Пространство, энергетический диалог, сотрудничество по вопросам юстиции и внутренних дел, борьба с терроризмом). Тем не менее, наши широкие дискуссии по Общей Стратегии (включая и таковую по отношению к России) показывают, что еще остаются многочисленные недоработки», - так заявил Р. Проди в 2002 г., знаменуя переход к новому витку европейской политики на восточном направлении[33].
На тот момент стала выявляться необходимость разработки комплексного подхода к восточным соседям. Сначала в 2002 г. появилась идея Инициативы для новых соседей (New Neighbours Initiative). Предварительные соображения были представлены в 2002 г. на заседании Совета по общим вопросам и внешним сношениям ЕС (General Affairs and External Relations Council). Инициатива была ориентирована на Молдову, Беларусь и Украину, но в контексте «решительного участия ЕС в углублении сотрудничества с Российской Федерацией как ключевым партнером»[34]. В выводах указывалось, в частности, что сотрудничество должно быть основано на общих политических и экономических ценностях, оказывать помощь государствам в продвижении к демократии и экономическим реформам и, таким образом, содействовать стабильности и благополучию на границах ЕС и за ними. На основании этих выводов Европейской комиссии и Высокому представителю было поручено представить более детальную разработку данной инициативы. 11 марта 2003 г. Европейская комиссия опубликовала коммюнике «Большая Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями»[35]. Помимо Беларуси, Молдовы, Украины и России, концепция «Большой Европы» адресована также южным средиземноморским странам, к которым относятся Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия и Тунис.