Необходимо правильно оценивать роль и значение в развитии информационного законодательства Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 29 которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и принятого в 1995 году базового Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", в котором нашло отражение регулирование правоотношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов, защите информации, защите прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.
Кроме того, необходимо отметить значение гражданско-правовых норм в развитии информационного законодательства. В статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации информация названа в качестве объекта гражданских прав. В части первой Гражданского кодекса Российской Федерации установлены такие правовые режимы информации как служебная и коммерческая тайна (статья 139), а также личная и семейная тайна (статья 150).
В соответствии со статьей 139 Гражданского кодекса Российской Федерации информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Однако в нормативных правовых актах отсутствует определение понятия "конфиденциальность", а в соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" к конфиденциальной может относиться только документированная информация, то есть зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Нельзя также забывать, что в законодательстве упоминается значительное количество различных видов тайн (около 40). В их числе налоговая тайна, банковская тайна, тайна связи, профессиональная тайна и другие, а также конфиденциальная информация, коммерческая информация и служебная информация.
Отдельные нормы, посвященные соблюдению конфиденциальности информации и защите различных видов тайн, содержатся также в иных нормативных правовых актах (статьи 28, 55 Федерального закона от 29.11.01 № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", статьи 7, 9, 10 Федерального закона от 07.08.01 № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", статьи 15, 17 Федерального закона от 18.07.99 № 176-ФЗ "Об экспортном контроле" и другие).
Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года № 188 утвержден Перечень сведений конфиденциального характера, в соответствии с которым к сведениям конфиденциального характера относятся:
1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.
2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.
3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).
4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.).
5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна).
6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
На основании статьи 139 Гражданского кодекса Российской Федерации, все перечисленные сведения можно отнести как к служебной, так и к коммерческой тайне, на основании статьи 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" - к конфиденциальной информации (к последней - при условии, что они являются документированными). Очевидно, что этот основополагающий закон нуждается в совершенствовании.
Эффективность применения данного федерального закона снижается также из-за того, что он предполагает регламентацию важнейших информационных отношений будущим законодательством, содержит 35 отсылочных предписаний, предусматривающих разработку законов Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, ведомственных актов. Вид правовых актов, которые должны быть приняты, в данном Федеральном законе не определен. Чаще всего закрепляется отсылочная норма, предполагающая урегулирование информационных отношений в законодательстве Российской Федерации. В то же время не уточнено, какой законодательный акт - Российской Федерации или ее субъекта - должен быть принят.
Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе. Данный проект федерального закона исключает из текста Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" определения терминов собственника и владельца информационных ресурсов, информационных систем и технологий с целью приведения его в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации. Проект также содержит нормы, исключающие из текста указанного Федерального закона ряд положений, вступающих в противоречие с Федеральным законом от 08.08.01 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Однако в рамках существующего проекта не решены проблема регулирования вопросов, связанных с информацией ограниченного доступа, в частности, конфиденциальной информацией, в связи с чем представляется необходимой разработка соответствующего законопроекта.
Особое внимание необходимо уделить разработке следующих законопроектов, регулирующих отношения в сфере защиты информации.
Несомненно, что сегодня крайне необходим федеральный закон "О персональных данных" или "Об информации персонального характера". Существующий проект, разработанный депутатами - членами Комитета Государственной Думы по информационной политике, обсуждается и должен совершенствоваться, поскольку именно в нем должны быть определены принципиальные положения, касающиеся условий законности формирования банков персональных данных и работы с ними.
В целом законопроект может сыграть существенную роль в регламентировании доступа к персональных данным и их использования. Однако необходима четкая координация проекта с действующим законодательством и иными законопроектами, регламентирующими отношения в указанной сфере.
10 июня 2001 года Президентом Российской Федерации издано распоряжение № 366-рп "О подписании Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных". Ратификация указанной Конвенции также повлечет необходимость совершенствования национального законодательства и, в частности, принятия закона о персональных данных.
Кроме того, выполнение положений Конвенции потребует принятия ряда нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доступа к информации, защиты конфиденциальной информации и неприкосновенности частной жизни, а также приведения в соответствие с данной Конвенцией отдельных положений проектов федеральных законов, касающихся работы с банками персональных данных (проекты федеральных законов "О праве на информацию", "О государственном регистре населения Российской Федерации", "О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы").
Система нормативно-правового обеспечения в информационной сфере должна строиться на основе соблюдения конституционных норм о неприкосновенности частной жизни и конфиденциальности корреспонденции, поскольку права и свободы человека и гражданина имеют высший приоритет.
В целях реализации положений Конституции Российской Федерации, установления ограничений и запретов при реализации прав в информационной сфере, определения механизмов доступа к открытой информации необходимо принятие федерального закона "О доступе к информации", поскольку проблема правового регулирования отношений в области формирования и использования информационных ресурсов не может быть реализована без законодательного урегулирования права на информацию.
Как показывает опыт законодательной работы в этой сфере, развитие законодательства в данной области, несомненно, потребует внесения изменений в Гражданский и Уголовный кодексы Российской Федерации, а также в ряд других основополагающих федеральных законов.
В рамках обсуждаемой проблемы нельзя не сказать о важности принятого 10 января 2002 года Федерального закона № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи". Длительность его разработки, сложности согласования положений и острые дискуссии, появление ряда альтернативных проектов, несомненно, свидетельствуют о его роли в информационной сфере и объясняются важностью этого вопроса как для специалистов в области криптографии, связи, юристов, так и для всех пользователей.