Более четкой представляется позиция Н.М. Конина, который под "структурой административно-правового отношения понимает совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты; объекты; права, обязанности и характер связи участников; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты)". Следовательно, по мнению ученого, только юридические факты, являющиеся основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными и входят в структуру административных правоотношений[14] .
Лаконично и вместе с тем емко и четко высказывание Н.Г. Салищевой по поводу структуры конкретных административно-правовых отношений. Она предопределяется "нормой права, в которой в абстрактном виде сформулированы права и обязанности субъектов правоотношения и обозначены юридические факты, при наличии которых может возникнуть, измениться или прекратиться связь прав и обязанностей субъектов правоотношения"[15]
Однако не все ученые-административисты признают юридические факты элементами структуры административного правоотношения. Так, в классическом университетском учебнике А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого юридический факт перечислен среди необходимых предпосылок возникновения административных правоотношений - административно-правовой нормы и административной правосубъектности участников правоотношения[16] .
Весьма своеобразно раскрыты элементы административно-правового отношения в курсе лекций А.А. Демина: "... субъект права - это носитель прав и обязанностей; субъективная сторона административного правоотношения выражается в отношении субъекта к своему деянию - воля, умысел, вина...; объект - предусмотренный законодательством круг охраняемых правом общественных отношений. Или содержание отношения. Конкретный объект - предмет правоотношения...; объективная сторона - внешнее проявление данного правоотношения, проявляется вовне в виде реального действия или бездействия субъекта права... Эта обычная 4-звенная структура венчается упоминанием о законе... Таким образом, формируется 5-звенная структура правоотношения"[17]. При этом ученый концептуально исходит из того, что для административного права характерен состав правоотношения, аналогичный составу правонарушения. Однако административные правоотношения, связанные с совершением административных проступков, иными словами, административно-деликтные правоотношения, занимают в общей массе административных правоотношений примерно одну треть или еще меньше. Все-таки львиную долю административных правоотношений составляют регулятивные отношения в сфере государственного управления.
Некоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административно-правового отношения и управленческого отношения. На наш взгляд, это неприемлемо в науке административного права и для учебного курса. К примеру, в пособии Д.М. Овсянко отмечается, что "элементами правоотношения являются участники (стороны) правоотношения; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность, юридический факт (факты)... Субъект - участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти... Объект - другой участник (сторона правоотношения), который может быть наделен правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны: граждане, государственные служащие, государственные органы..."[18]. Вместе с тем, согласно общим положениям теории права, обе стороны (участники) являются субъектами правоотношения.
В ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву имеется аналогичное представление о составе административно-правовых отношений, поскольку авторы отталкиваются от общего понятия управления, государственного управления и возникающих в процессе этого управления управленческих решений. Так, при раскрытии основных черт административно-правовых отношений представителями школы МГЮА характер таких отношений предопределяется "доминирующим положением одной стороны - субъекта управления... Объектом административно-правового отношения является ВОЛЯ, СОЗНАНИЕ (выделено мною. - М. А) и опосредованное ими поведение (действия), управляемые в сфере реализации исполнительной власти... В административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление"[19]. Но нельзя в качестве объекта правоотношения указывать волю и сознание управляемых, тем более ставить знак равенства между непосредственно государственным управлением и возникающими при этом административными правоотношениями! Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления, а не сама сущность социального управления, государственного управления.
Следует согласиться с мнением, высказанным Б.Н. Габричидзе совместно с А.Г. Чернявским, которые выделяют две группы административно-правовых отношений: "а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия ("субъект-объект")[20], в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности или, другими словами, исполнительной власти; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением... (формула "субъект-субъект") [21].
В классическом понимании состава или структуры административных правоотношений можно, конечно же, признать все три вышеназванных элемента (субъекты, объект, содержание) и дополнить еще и указанием на юридические факты. Но практика преподавания курса административного и административно-процессуального права в ряде ведущих вузов страны показывает, что в этом случае при усвоении учебного курса студентами происходит иногда путаница между понятием состава административного правоотношения и понятием состава отношения управления. Попробуйте, к примеру, студентам-заочникам, изучающим самостоятельно данную тему по учебникам для студентов вузов, (кстати, рекомендуемым или допущенным уполномоченными на то органами для использования в образовательном процессе), дать следующее задание.
Рассмотрим состав административного правоотношения внутриорганизационного характера в сфере деятельности государственных служащих. Государственный служащий А. не справляется с должностными обязанностями, самовольно, без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов. Госслужащего А. вызывает на прием его руководитель и после выяснения обстоятельств дела издает приказ об объявлении этому госслужащему выговора. Необходимо указать элементы состава данного административного правоотношения.
Как показывает практика, примерно половина и более студентов неверно справятся с данным заданием и укажут в качестве субъекта административного правоотношения руководителя, государственного служащего назовут объектом, а содержанием или юридическим фактом - приказ.
Понятно, что правильный ответ заключается в следующем:
1. Субъекты административного правоотношения - это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают право - и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом. В нашем примере - субъекты правоотношения, т.е. его участники, - руководитель с одной стороны, госслужащий А. - с другой.
2. Под объектом правоотношений в настоящее время большинство ученых понимают то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов. В данном случае объектом является круг охраняемых административным правом общественных отношений в сфере государственного управления по поводу государственной службы; непосредственным объектом является установленный режим государственной службы.
3. Третьим элементом состава является содержание административного правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная или фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и юридические обязанности). В нашем случае содержание - фактическая сторона (поведение субъектов при беседе, то есть госслужащего А. с руководителем) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности - права руководителя по наложению дисциплинарного взыскания государственному служащему А., не выполнившему своих должностных обязанностей).
4. В качестве юридического факта, явившегося условием возникновения данного административно-правового отношения, выступили неправомерные действия госслужащего А. (не справляется с должностными обязанностями, самовольно, без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов).
5. Юридическим фактом, прекратившим данное правоотношение, выступил приказ руководителя об объявлении выговора госслужащему А. Этот приказ является индивидуальным актом управления или административным актом. Этот юридический факт в полной мере следует отнести к самостоятельному элементу состава (структуры) административно-правового отношения.