Проанализировав примечание к ст. 285 УК РФ, можно прийти к выводу, что к числу должностных лиц уголовный закон относит три категории субъектов:
а) должностные лица, не занимающие государственных должностей;
б) лица, занимающие государственные должности Российской Федерации;
в) лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации.
Данную классификацию субъектов должностных преступлений поддерживает также большинство ученых-криминалистов. Указанные категории должностных лиц, как уже отмечалось, закреплены законом, однако характер и соответственно объем функций у них неодинаков. Каждой группе указанных должностных лиц свойственен только тот вид прав и обязанностей, который необходим для реализации возложенных на них задач.
Под должностными лицами, не занимающими государственных должностей, уголовный закон понимает две группы субъектов. Первую составляют лица постоянно или временно, или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти. Вторую группу составляют лица, которые выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Представители власти, составляющие первую группу должностных лиц, обладают рядом специфических признаков, правильное определение которых имеет существенное значение для применения норм, предусматривающих ответственность за должностные преступления. Содержание понятия «представитель власти» законодательно определено в примечании к ст. 318 УК: «Представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законе порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Более широкое толкование понятия «представитель власти» дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2002 г., согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законе порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности. Одним из основных признаков представителя власти является его право на совершение действий от имени органов государственной власти, интересы которых он представляет. Содержание его полномочий характеризуется правами и обязанностями властного характера. Его распоряжения касаются либо определенной части не подчиненных ему граждан и организаций, либо неограниченному их кругу, его компетенция определяется только законами, принимаемыми законодательными органами. Самую большую группу представителей власти составляют работники тех властных структур, которые осуществляют надзор за исполнением законов, поддержанием общественного порядка, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают государственную, санитарно-эпидемиологическую, пожарную и иную безопасность. В отдельных случаях эти работники называются представителями власти непосредственно в тексте закона. Однако в большинстве случаев вывод, что тот или иной сотрудник государственного органа является представителем власти, следует делать исходя из анализа его полномочий в соответствии с законами и положениями, регламентирующими права и обязанности сотрудников различных государственных органов, служб, комитетов и т. д.
Раскрывая содержание понятия представителя власти, важно иметь в виду международный документ – Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, утвержденный 17 декабря 1979 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН. В ст. 1 данного Кодекса говорится, что «должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом обязанности, служа общине и защищая всех лиц от противоправных актов в соответствии с высокой степенью ответственности, требуемой их профессии». Термин «должностные лица по поддержанию правопорядка» включает всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, на задержание правонарушителя». Данное определение содержит специфический признак, присущий представителю власти правоохранительных органов, а именно: наличие полномочий, связанных с ограничением прав граждан.
Для признания определенной категории лиц в качестве представителей власти следует подходить дифференцированно. По этой причине не все работники государственных органов могут быть таковыми и обладать властными полномочиями. Как видно из вышесказанного, по отношению к общему кругу должностных лиц как субъектов должностного преступления представители власти обладают рядом специфических признаков. Очевидно, что одним из основных признаков, присущих представителю власти, является наделение его функцией властвования, присвоение ему права совершения по службе действий, порождающих последствия, обязательные для значительных категорий лиц, а иногда и для всех граждан.
Важным для квалификации, на наш взгляд, является вопрос присвоения должностным лицом властных полномочий, не принадлежащих ему. Исходя из диспозиции ст. 288 и ст. 286 УК РФ, можно сделать вывод, что если присвоение властных полномочий осуществляется «государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом» то, очевидно, что данное преступление следует квалифицировать по ст. 288 УК РФ «Присвоение полномочий должностного лица». Однако присвоение властных полномочий должностным лицом, не являющимся представителем власти, должно расцениваться как превышение должностных полномочий, а не как присвоение должностного лица. Аналогичным образом необходимо квалифицировать и присвоение представителем власти тех властных полномочий, которыми оно не наделено в соответствии с законом.
Представляется важным обратить внимание на то, что именно представители власти наиболее часто совершают преступление, предусмотренное ст. 286 УК РФ. В качестве примера использования именно полномочий представителя власти как способа превышения полномочий можно указать на следующее уголовное дело.
Так, в 2004 г. по ст. 286 УК РФ был осужден гр‑н К. «К., работая начальником МРЭО ГИБДД В. с января по ноябрь 2003 г. незаконно поставил на учет 56 автомобилей»[38].
Постановка на учет автотранспортных средств – типичное контрольное полномочие представителя власти, реализуемое им по отношению к лицам, не находящимся от него в служебной зависимости.
Проведенный нами опрос показал следующее: около 70 % опрошенных сотрудников прокуратуры и суда указали, что наиболее часто совершают преступление, предусмотренное ст. 286 УК РФ, сотрудники милиции, 50 % считает, что это оперативные работники, около 18 % – следователи. 7 % указали, что превышение своих полномочий допускают работники прокуратуры, около 4 % судьи. Проведенное нами эмпирическое исследование материалов уголовных дел подтвердило данные, полученные нами в процессе анкетирования, и показало следующее. Так, в период времени с 2002 г. по 1 квартал 2008 г. в Краснодарском крае зарегистрировано 287 фактов превышения должностных полномочий, удельный вес преступлений, где субъектом являлись представители власти составил 71,1 %. 158 преступлений, квалифицируемых по ст. 286 УК РФ (или 55,1 % от общего числа преступлений данной категории) было совершено сотрудниками милиции, 12 судебными приставами (или 4,2 %).
На наш взгляд, основным детерминирующим признаком совершения преступлений данной категорией должностных лиц является то, что наделение их функцией властвования, по их мнению, ставит их на более высокую ступень по сравнению с большинством граждан. Это ведет к тому, что большинство должностных лиц, наделенных властными полномочиями, видят в них только права и зачастую забывают о возложенных на них обязанностях. Это является показателем деформации сознания указанной группы должностных лиц, которая связана не только с постоянным вступлением этих лиц в конфликтные ситуации, но и с отсутствием реальных механизмов привлечения данных должностных лиц к уголовной ответственности, действенность которых напрямую связана с правильной оценкой и квалификацией преступления. В связи с этим, на наш взгляд, при решении вопроса о наказании правоприменитель должен устанавливать должностное положение лица и определять, какие полномочия были превышены. При установлении того факта, что должностное лицо превысило свои полномочия при реализации именно властных функций считать это отягчающим обстоятельством в зависимости от способа выполнения преступления по п. «м» или п. «н» ч. 1 ст. 63 УК РФ. Подобный учет, по нашему мнению, не нарушает общего запрета на двойной учет обстоятельств, содержащийся в ч. 2 ст. 63 УК РФ. «Законодатель предложил довольно интересное решение, указав на невозможность повторного учета такого обстоятельства самого по себе. Это позволяет принимать во внимание при назначении наказания не содержательную сторону того или иного обстоятельства, которая уже была учтена при квалификации деяния, а большую или меньшую степень его выраженности в конкретном случае совершения преступления»[39].