Президент РФ обязан в подобных случаях принимать нормативно-правовые меры для обеспечения норм Конституции РФ впредь до принятия федеральных законов. Сам Президент не раз обращал на это внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика представляется просто необходимой. Такая возможность и вытекает из формулы "указы... не должны противоречить Конституции и законам".
В современных развитых государствах приняты цивилизованные, прямо предусмотренные Конституциями положения о так называемом "делегированном законодательстве", уполномочивающие Президента или Правительство страны принимать акты законодательного характера в установленном Конституцией порядке (например, Конституции Испании, Франции, Италии). К сожалению, России сохраняется прежнее, вытекающее из "всевластия" законодательного органа, отношение к "делегированному законодательству", в то время как многие государства признали рациональность и необходимость этой практики.
4. Постановления Правительства Российской Федерации, согласно Конституции РФ, издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции).
Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже "подуказность" постановлений Правительства РФ.
Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации с ее субъектами. В этих пределах "органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 77 Конституции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией РФ, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разрешимы в рамках взаимодействия органов власти РФ и ее субъектов на основе действующих законов.
5. Акты федеральных органов исполнительной власти.
Такие акты издаются всеми полномочиями органов утверждаемой Президентом структуры этих органов порядке ст. 112 Конституции РФ.
К таким органам относятся министерства, входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, инспекции и т.п.)
Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.
В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить акты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и многих других органов.
Издание подобных "ведомственных", как их часто называют, актов предусматривается Законом "О Правительстве — Российской Федерации", положениями о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти.
Такие акты именуются приказами, инструкциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка, министерства финансов).
Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции).
Подсистема законодательства субъектов Российской Федерации характеризуется прежде всего наличием конституций республик и уставов других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5 Конституции), принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы государственной власти не уполномочены издавать каких-либо предписаний на сей счет.
Конституции и уставы субъектов Федерации имеют, таким образом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых законов, реально закрепляющих формирование государственного устройства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие Конституций и уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 71 Конституции). Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны — и Федерация и ее субъекты, предпочтительно путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции) и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации (см. об этом далее). Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции), с одной стороны, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов РФ (ст. 73 Конституции).
Статья 77 Конституции РФ прямо предусматривает также, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ (гл. 1 разд. 1 Конституции) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Проект такого закона в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы РФ. Тем не менее, и сейчас скажем, не могут не учитываться в Конституциях и уставах субъектов Федерации такие основы как выборность органов законодательной власти, разделение властей, самостоятельность местного самоуправления, признание и защита прав и свобод человека, предусмотренные гл. 1 разд. 1 Конституции РФ (ст. 2,3, 10, 12).
Законодательство (законы) субъектов Федерации также устанавливается их законодательными органами самостоятельно. Оно должно соответствовать Конституции и законам Российской Федерации.
В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии и разногласия между сторонами. Они, однако, постепенно преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях — решениями Конституционного Суда РФ.
Наряду с законами субъектов Федерации президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными Конституциями, уставами. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с Конституциями, уставами и законами субъекта Федерации, а также — в соответствии с федеральными Конституцией и законами.
Нормативные правовые акты местного самоуправления
Самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам РФ и субъектов Федерации является и система нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Такие акты издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно само население. Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.
Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об основных принципах местного самоуправления" органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные полномочия государственных органов при условии передачи вместе с ними материальных и финансовых средств из бюджета города, района (ст. 132 Конституции). Акты органов местного самоуправления устанавливают статус муниципальной территории и ее органов, порядок управления муниципальной собственностью, налоги и сборы, (правила общественного порядка и иные нормы местного значения. Исполнения актов местного самоуправления обеспечивается верами административного воздействия и защищается в судебном порядке.