• требования к виду документа (например, каждый орган власти имеет строго определенные наименования принимаемых документов) и к содержанию документа (например, предъявляемые к уставу создаваемой организации);
• неформальные правила, которые нигде не описаны, но являются общепринятыми и ожидаемыми стандартами;
• содержание имеющейся информации, которая может относиться к разряду конфиденциальной.
Этап оформления.
На этом этапе исполнитель юридического документа придает проекту формальный вид. В письменной форме излагаются положения будущего нормативного акта, договора или заявления. Как правило, проект документа, подготовленный исполнителем, должен быть утвержден компетентным органом или должностным лицом. Исполнитель обязан проверить соответствие содержания проекта документа действующему законодательству, указать исчерпывающие реквизиты, определить механизм вступления документа в силу. Документ считается оформленным с момента отражения в нем всех полагающихся реквизитов и подписания (принятия) уполномоченным органом или лицом.
Нередко недооформленный, но подписанный ненормативный документ тоже вступает в силу. Это приводит к различным юридическим коллизиям.
2. Правотворчество как деятельность по созданию новых норм права всегда осуществляется в соответствии с определенной процедурой, установленной действующим законодательством (конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, регламентами и т.д.).
Правотворческая деятельность направлена на создание законодательных актов (законодательный процесс) и подзаконных актов (в том числе производство по изданию актов управления). Каждый вид правотворчества, безусловно, имеет свою специфику, однако можно выделить процессуальные действия (стадии), характерные для правотворчества в целом.
Правотворческая (законодательная) инициатива представляет собой внесение предложения в соответствующий правотворческий орган о принятии нормативного акта. Правотворческая инициатива может быть неофициальной (и в этом случае необязательной для рассмотрения) и официальной (т. е. обязательной для рассмотрения). Круг субъектов, обладающих официальной правотворческой инициативой, как правило, определяется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; реже иными нормативными актами (например, регламентами).
Субъектами правотворческой инициативы чаще всего являются органы власти, в отдельных случаях — их должностные лица. Реже предусматривается право правотворческой инициативы у общественных объединений, населения, органов территориального общественного самоуправления.
Субъект, выступающий с предложением о принятии нормативного акта, обычно предлагает и готовый проект. В региональных и местных нормативных актах предусматривается необходимость предоставления не только текста проекта нормативного акта, но и целого пакета документов. В их числе:
• пояснительная записка, в которой обосновывается необходимость принятия проекта, дается анализ сложившейся ситуации в рассматриваемой области и действующего законодательства;
• заключение финансового органа, если реализация предлагаемого проекта связана с расходованием бюджетных средств;
• расчет социально-экономических последствий после принятия документа;
• предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, если таковые требуются;
• ряд других документов.
Центральной в правотворческом процессе является стадия обсуждения проекта нормативного акта. Если речь идет о принятии законодательного акта, то предусматривается несколько чтений. Как правило, на региональном или местном уровне проводится два чтения законопроекта. В первом чтении обсуждается концепция предлагаемого законопроекта, во втором — доработанный вариант законопроекта, на голосование выносятся отдельные предложения и дополнения.
Порядок разработки и обсуждения проекта бюджета регулируется отдельными законами или положениями о бюджете и бюджетном процессе.
Стадия принятия нормативного акта (в отдельных случаях одобрение, утверждение или согласование). Принятие законодательного акта осуществляется большинством (50%+1) или квалифицированным большинством (2/3 от общего числа) депутатов. При двухпалатной структуре представительного органа принятый закон направляется на одобрение верхней палатой.
В соответствии с действующим законодательством принятый закон подлежит подписанию главой субъекта Российской Федерации, который обладает правом вето, т. е. может вернуть принятый документ на повторное рассмотрение депутатам. Но вето не является абсолютным и может быть преодолено квалифицированным числом голосов депутатов.
При издании подзаконного ведомственного акта в отдельных случаях требуется проведение дополнительного согласования или последующего утверждения.
Обнародование (опубликование) нормативного акта, как правило, осуществляется правотворческим органом в собственном печатном издании. Такая публикация считается официальной. Определенную проблему составляет официальное опубликование в сельских муниципальных образованиях. При отсутствии у этих органов местного самоуправления собственного печатного органа нормативные акты могут доводиться до сведения населения посредством оборудования информационных стендов в местах, определенных для этого органами местного самоуправления.
3. Правоприменение (применение норм права) является одной из разновидностей реализации правовых норм, т. е. воплощением правовой нормы в жизнь.
Правоприменитель вмешивается в естественный ход реализации норм права в следующих случаях:
• наличие спора о правах или обязанностях сторон;
• необходимость определения начала или окончания чьих-либо прав или обязанностей;
• необходимость осуществления контроля за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей.
Правоприменение осуществляют различные органы, применяются разные процедуры, преследуются разные цели. По этим признакам выделяются три основных типа правоприменения.
Судебный тип правоприменения. Субъектом применения является суд, не находящийся в каких-либо служебных или организационных отношениях с адресатом. Судья лично в решении не заинтересован; заинтересованность в решении проявляют другие субъекты. Суд рассматривает дела в соответствии с подсудностью, вытекающей из характера дела. Деятельность суда строго регламентирована процессуальными кодексами и иными федеральными законами. Применение состоит в установлении правовых последствий, вытекающих из установленных фактов и норм. Свобода усмотрения суда минимальна. Решение индивидуально.
Управленческий тип правоприменения. Субъект правоприменения находится в служебном или организационном отношении с адресатом решения. Субъект правоприменения лично заинтересован в вынесении решения, что вытекает из его служебного положения. Компетенция правоприменителя вытекает из его места, служебного положения, а частично из характера дела. Решение выступает как средство оперативного управления. Свобода усмотрения весьма значительна. Решение может относиться к единичным субъектам или к целой группе лиц.
Административный тип правоприменения. Субъект правоприменения не находится в служебных или организационных отношениях с адресатом решения. В качестве адресата может выступать как гражданин, так и организация. Рассмотрение дел регулируется законодательными и подзаконными актами (ведомственными инструкциями). Решение принимается в случае конфликтов, жалоб, споров, правонарушений, заявлений и т.п. Свобода усмотрения может быть различной в зависимости от характера дела. Решение служит средством осуществления функций государства в отношении граждан и организаций.
Каждый тип правоприменения имеет свои особенности. Однако можно выделить общую последовательность действий в ходе правоприменения. Совокупность таких комплексов однородных действий, характеризующихся определенной последовательностью и логической завершенностью, называется стадией правоприменения. Выделяются следующие стадии правоприменения.
Первая стадия — установление фактических обстоятельств дела (сбор информации о фактических обстоятельствах). На этой стадии происходит выяснение объективной фактической истины, устанавливаются факты, имеющие значение для решения конкретного дела (выявляются юридические факты).
Факты, устанавливаемые на этой стадии, должны отвечать требованиям относимости, полноты и доказанности. Относимость фактов означает выявление тех фактов и обстоятельств, которые имеют отношение к данному конкретному делу.
Доказательственная деятельность представляет значительный объем работы, который не всегда осуществляется правоприменителем в полной мере и обычно сводится к следующим действиям:
• отыскание, обнаружение доказательств;
• сбор и фиксация (оформление) доказательств;
• определение достаточности доказательств для подтверждения фактов, которые будут положены в основу принимаемого решения.
Вторая стадия правоприменения — установление юридической основы дела (сбор информации о нормах права). На этой стадии выявляется норма, подлежащая применению. При этом важно сопоставить фактические и нормативные основания. Это позволяет произвести юридическую квалификацию, т. е. оценить факты на основе норм права.
Если нормативные и фактические основания не совпадают, то к решению дела необходимо применить другие подходы (возможна переквалификация дела, восполнение пробела в праве с использованием аналогии права или аналогии закона и т.п.).
Правильная юридическая квалификация предопределяет и характер решения по делу, правовые последствия.