Дмитрий Медведев подчеркнул особое значение «общественных коммуникаторов»: «Их ценность состоит в том, что уж они-то как раз все работают, что называется не за страх, а за совесть, потому что они идеологически эту идею либо принимают, либо никогда заниматься этим не будут, скажут, что это все чушь собачья и никаких перспектив под собой не имеет».
Во-вторых, необходимо обеспечить карьерный рост внутри инфраструктуры нацпроектов. Например, если предприятие приняло участие в реализации какого-либо проекта и по итоговым результатам видно, что оно предоставило качественные услуги населению, его представитель может перейти на следующую ступень – «общественный комиссар». «Общественными комиссарами» могут быть не только авторитетные представители гражданского общества и эксперты. Ими обязательно должны становиться предприниматели и журналисты. Необходимо также прописать как возможности карьерного роста внутри инфраструктуры, так и возможность перевода отличившихся на работу в госаппарат или крупный бизнес.
Все это приведет к приобретению бюджетниками предпринимательской логики – они должны научиться зарабатывать деньги и уметь выгодно их потратить. Потребители и исполнители в рамках ПНП потенциально могут являться распространителями как идеологии ПНП, так и предпринимательских навыков. Равнодушие большинства населения по отношению к ПНП происходит не только от недоверия к самой идее нацпроектов, но и часто просто в результате незнания того, как сегодня можно легально заработать хорошие деньги, работая в бюджетном секторе. Но эта проблема касается не только проектов «бюджетной сферы», с аналогичными трудностями власти сталкиваются и при реализации проекта АПК. В качестве главной причины низкого уровня обращений за кредитами на развитие сельского хозяйства эксперты назвали как раз низкую информированность людей.
На пресс-конференции для уральских СМИ 17 января 2008 года первый вице-премьер Дмитрий Медведев сказал: "наше гражданское общество абсолютно готово к национальным проектам, иначе бы у нас ничего не вышло. Потому что когда мы начинали, я думал, что надо дать поручения, там, губернаторам, муниципальным образованиям, но прекрасно понимал, что если на национальные проекты не откликнулись врачи, учителя, если не будет бизнес-активности в жилищной сфере, если, наконец, деревня не почувствует интерес к этому самому национальному проекту, ничего не получится, сколько бы умных решений ни принимали в Москве на совещаниях. Поэтому наше гражданское общество не просто готово к национальным проектам – оно их выстрадало".
В рамках проекта «Образование» необходима разработка специальной программы для адаптации работников бюджетной сферы к условиям рыночной экономики. Реализация такой программы на конкурсной основе позволит одновременно включить в ареал ПНП и тех, кто, овладев навыками и опытом достижения успеха в бизнесе, готов передавать свой опыт другим. Кроме того, в рамках данного проекта вполне возможно возобновление в общероссийском масштабе традиции наставничества (обучения молодежи старшими, опытными работниками).
Необходимо коренным образом изменить сложившиеся традиции в бюджетной сфере – люди, которым мало платили за их труд, «отвыкли» от стремления совершенствовать свою работу. Именно это и привело к многочисленным проблемам в области образования, здравоохранения, аграрном секторе. Появление мотива у бюджетников должно переломить эту стагнационную формулу и способствовать качественному повышению их услуг.
Вместе с тем, как подчеркнул министр образования и науки РФ Андрей Фурсенко на заседании Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации», сами критерии качества «не могут устанавливаться внутри самой системы, они должны определяться потребителями услуг, обществом и экономикой. Именно на формирование института внешнего заказа должны быть нацелены основные действия ведомств. Например, в сфере образования ориентация на современные и перспективные региональные рынки труда решается через полноценное участие работодателей в формировании структуры и содержания профессионального образования».
Блокировка ПНП, коррупция
Спустя некоторое время после начала реализации нацпроектов выявилась глобальная и системная проблема – неумение эффективно распределять финансовые средства. Ответственность за каждый из проектов несут министры профильных министерств – Минобразования, Минздрава, Минрегионразвития и Минсельхоза. Однако в силу сохранения старых бюрократических традиций эти структуры основную часть усилий тратят на собственные нужды: формируют новые отделы, ведут усиленный документооборот, объявляют дополнительный набор кадровых сотрудников и т. д. То есть решают совершенно отстраненные и надуманные проблемы вместо выработки эффективных мер управления, которые могли бы существенно облегчить работу над ПНП.
Такая же тупиковая ситуация подчас наблюдается и в регионах. В Министерстве образования подчеркивают, что распределение средств на местном уровне было одной из главных трудностей, – каждый регион трактовал вопрос по-разному: одни включали налог, другие отказывались выплачивать бюллетени и отпускные, третьи самостоятельно вводили ограничения для учителей на получение дополнительных средств.
Следуя аппаратной логике, чиновники на первом этапе реализации ПНП даже сформировали свою собственную оценку работы над нацпроектами, их определили не как главнейшую задачу властей всех уровней, а скорее как некий хотя и масштабный, но временный проект. Как следствие, в аппаратной среде возникло ошибочное впечатление, что можно обойтись без участия в детальном изучении и устранении всех возникающих проблем, обойдясь лишь внешними признаками ведущейся работы.
На местах часто воспринимали инициативы центра с точки зрения отчетности, что, по сути, приводило к подмене реальных преобразований мнимыми отчетными формами о проделанной работе за определенный период или вообще профанацией проектов. Весьма показательны в этом плане примеры отклонений в реализации нацпроектов на их старте – в 2006 году.
В Ханты-Мансийском автономном округе тяжело шла даже первичная подготовка к реализации проекта «Доступное жилье»: за первые два месяца работы Агентства по ипотечному кредитованию было заключено всего 12 договоров, а в муниципалитетах вообще не были сформированы филиалы агентства. «Я недавно поинтересовался в Нефтеюганске, когда можно будет получить первый кредит, а мне говорят: человека, который должен возглавить это отделение, еще нет», – заявил тогда губернатор округа Александр Филипенко на совещании по итогам реализации ПНП. При этом, несмотря на увеличение объема строительства жилья в ХМАО за 2006 год в 1,5 раза, цены на квартиры в регионе остаются одними из самых высоких в России. Это объясняется высокой спекулятивной ценой при недостатке предложения жилья на рынке недвижимости.
«Дубинную» логику сломать достаточно тяжело. Чиновники помнят еще опыт реализации федеральных целевых программ, сводившихся в большинстве случаев к простому распределению финансового потока. Кроме того, сохраняется проблема коррупции.
В Челябинске местные бюрократы прямо продемонстрировали свое отношение к нацпроектам – они попытались создать дефицит земельных участков и захватить строительный рынок. По данным правительства РФ в 2006 году, из 1000 земельных участков, выделенных под застройку, выставили на открытые аукционы лишь десятую часть, остальные были отданы «по целевому назначению». По информации фонда «Монолит-Инвест", с января 2005 года по декабрь 2006 года в Челябинске не состоялось ни одного аукциона по продаже земли под застройку, кроме одного-единственного, когда мэрия «продала» компании «Макфе» участок по цене в 11 раз ниже рыночной. Все остальные участки (где можно было бы построить 1,5 млн. кв. м. жилья) просто раздавались без конкурсов и аукционов пяти компаниям, близким к городской администрации.
Или другой пример – в Хакассии в Усть-Фыркале местные чиновники всячески мешали любым попыткам воссоздания фермерских хозяйств, потому что местная администрация одобрила строительство в этом районе культурно-оздоровительного центра. Это при том, что после недавнего развала фыркальской птицефабрики около 100 жителей поселка остались без работы. В местной прокуратуре до сих пор разбираются с произволом чиновников.
А вот более масштабная статистика. По данным Генпрокуратуры, за 2006 год в Уральском федеральном округе выявлено более 3 тыс. нарушений. Основная масса нарушений обнаружена при реализации нацпроекта «Доступное жилье». На первом месте стояло мошенничество при получении и строительстве жилья в рамках программ национального проекта.
В 2007 году главным нарушителем закона, как и прежде, остались чиновники. По данным управления Генпрокуратуры в УрФО, в 2007 году было выявлено свыше 1 тысячи нарушений законов в области жилищного строительства. Привлечены к ответственности за нарушения при реализации ПНП "Доступное жилье" 200 должностных лиц. По фактам наиболее грубых нарушений возбуждено 26 уголовных дел.
Проблемы контроля и управления
Один из важных вопросов – контроль хода реализации нацпроектов. Рассмотрим данные всероссийского исследования ФОМ за май 2007 года. Деятельность региональных властей по реализации национальных проектов респонденты оценивали преимущественно негативно. Число отрицательных оценок превосходило положительные в четыре раза – 29% против 7%. Каждый третий опрошенный считал, что региональные власти работают "удовлетворительно". Большинство даже не замечало работы нацпроектов в их регионе –41% считали, что в их областях не реализуется ни один из ПНП.